精神病人的婚姻登记问题探讨/袁建波

作者:法律资料网 时间:2024-06-17 14:32:24   浏览:8938   来源:法律资料网
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精神病人的婚姻登记问题探讨

袁建波


关键词: 婚姻登记 精神病人
一、问题的提出
近年来,精神病人的婚姻登记问题成为全国各地婚姻登记机关遇到的一个普遍问题。由于相关法律、法规没有明确规定以及法律解释的阙如,对该问题的处理已经成为困扰婚姻登记机关乃至司法机关的一大难题。实务中,精神病人的婚姻登记问题主要包括以下两类:其一,精神病人到婚姻登记机关要求办理结婚。由于患病程度不一,少部分完全不能辨认自己的行为,不能回答婚姻登记员的问题,无法履行登记程序;而大多数能够不同程度地履行登记程序,有的能大致回答登记员的提问,能够完成声明、签字,但根据当事人本人的交代或婚姻登记员的观察,其精神状况明显有疾患。对第二类精神病人,到底能否办理结婚登记,婚姻登记机关感到难以把握。其二,当事人办理结婚登记或离婚登记后,当事人一方的近亲属以当事人有精神病为由要求婚姻登记机关撤销婚姻登记或者宣告无效,并出具了有关证据材料。新《婚姻登记条例》施行后,婚姻登记机关不再受理此类申请,故此类案例最后往往演变成针对婚姻登记机关提起行政诉讼,要求撤销登记行为。围绕精神病人婚姻登记问题的行政诉讼近年来大量出现,婚姻登记机关必须派人或聘请律师出庭应诉,无形中造成很大压力。一方面婚姻登记机关认为,婚姻登记行为执行的是形式审查的原则,无法也无权对当事人的精神状况作出专业判断,只能通过一般询问了解其精神状况,只要履行了法定的登记程序,就不存在行政过错;另一方面,由于相关法律解释的缺乏,人民法院受理此类案件后,判决内容也极不统一,有的认为婚姻登记机关没有履行严格审查的职责,具体行政行为违法,判决撤销登记;有的认为登记行为违法,但系当事人弄虚作假造成,过错在当事人,判决撤销登记行为,但由当事人承担诉讼费用。基于上述原因,对精神病人的婚姻登记问题作理论探讨成了现实的急迫要求。

二、精神病人能否办理婚姻登记
精神病在医学上有轻重之分,一些轻度的精神疾病患者的民事行为能力并不受影响。本文所称的精神病人,主要指民事行为能力全部或部分丧失者。按照《民法通则》第13条和《最高人民法院贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见》(以下简称《贯彻意见》)第5条的规定,只有那些没有判断能力和自我保护能力,不知其行为后果的精神病人(包括痴呆症人),才属于无民事行为能力人;那些对于比较复杂的事物或者比较重大的行为缺乏判断能力和自我保护能力的,并且不能预知其行为后果的精神病人,属于限制民事行为能力人。需要说明的是,我国法律确立了无民事行为能力或限制民事行为能力宣告制度,但不意味着宣告是精神病人限制行为能力的法律要件。因为只要精神病人的病情达到相应程度,即当然属于无民事行为能力人或限制民事行为能力人,而不是必须经过该宣告。1

我国《婚姻法》并没有就精神病人能否办理婚姻登记作专门规定。但《婚姻登记条例》(以下简称《条例》)排除了精神病人通过行政登记的方式离婚的能力,意即精神病人离婚只能通过诉讼途径办理。该规定直接的上位法依据应当是《婚姻法》第31条,即登记离婚必须是男女双方“自愿离婚”。由于属于无民事行为能力人或限制民事行为能力人的精神病人,不能完全辨认离婚的法律性质和行为后果,不具备自我保护能力,因而不具备“自愿”的前提,同时只有通过人民法院审判才能对当事人之间的民事关系作出公正的裁判。由此可知,《婚姻法》及《条例》并非对精神病人离婚的资格进行了限制,而是限定了离婚的方式。对此从理论到实务都形成了一致的意见,在此不再赘述。下面主要从禁婚疾病和婚姻行为能力两个角度进行分析。

(一) 我国《婚姻法》规定“患有医学上认为不应当结婚的疾病”的禁止结婚。这里规定的禁止结婚的疾病是否包括精神病,除了1950年《婚姻法》列举了“精神失常未经治愈”外,现行《婚姻法》及《条例》皆没有明确规定,也没有正式的法律解释予以确认。学界在探讨这一问题时,几乎都是引述1994年颁布的《母婴保健法》及其配套规定。《母婴保健法》规定有关精神病(指精神分裂症、躁狂抑郁型精神病以及其他重型精神病)在发病期内的,医师应当提出医学意见,准备结婚的男女双方应当暂缓结婚。但2001年的《母婴保健法实施办法》则规定,婚前医学检查发现在发病期内的有关精神病的,“医师应当……提出预防、治疗以及采取相应医学措施的建议。当事人依据医生的医学意见,可以暂缓结婚,也可以自愿采用长效避孕措施或者结扎手术。”与前者的表述有别,后者规定当事人“可以”而不是“应当”暂缓结婚。卫生部2002年制定的《婚前保健工作规范(修订)》规定“一方或双方患有重度、极重度智力低下,不具有婚姻意识能力;重型精神病,在病情发作期有攻击危害行为的”,属于“医学上认为不宜结婚的疾病”,应“建议不宜结婚”;此外有关精神病在发病期内属于医学上认为应暂缓结婚的疾病,“建议暂缓结婚”。

上述《母婴保健法》及其配套规定与《婚姻法》的规定并不完全衔接。其一是《婚姻法》使用的概念是“不应当结婚的疾病”,而前者使用的是“不宜结婚的疾病”和“应暂缓结婚的疾病”两个概念,二者的关系不明确。其二是《婚姻法》就禁止特定疾病患者结婚的规定是强制性的,而前者使用“可以暂缓结婚”、“建议”等词汇,无法成为婚姻登记机关决定是否登记的依据。(这也成为新《婚姻登记条例》取消强制婚检的原因之一)尽管如此,学术界对以下两类精神病应当属于禁止结婚的范围形成了基本一致的观点:(1) 重型精神病,主要指精神分裂症和躁狂抑郁症。这两种精神病之所以成为婚姻成立的障碍,是因为病人缺乏正常的辨识和自控能力,属于无民事行为能力和限制民事行为能力人,无法承担婚后夫妻间的义务及对子女和家庭的责任。而且这两种重症精神病都属于严重的遗传性疾病,有的虽可治愈,但遗传发病率仍然很高,对子孙后代的健康和人口的优生造成很大威胁。 (2) 重度痴呆症。患有这种重度智力低下的人,法律上属无行为能力人,他们无法承担对婚姻、家庭和社会的责任,且具有严重的遗传性。因此,以法律解释(立法解释或者司法、行政解释)的形式将这两类精神病明确列为《婚姻法》禁止结婚的疾病已经十分必要。

(二)我国《民法通则》规定不能辨认自己行为的精神病人由他的法定代理人代理民事活动。不能完全辨认自己行为的精神病人可以进行与他的精神状况相适应的民事活动;其他的民事活动由他的法定代理人代理,或者征得他的法定代理人的同意。无民事行为能力人实施的或限制民事行为能力人依法不能独立实施的民事行为无效。而《婚姻法》规定“结婚必须男女双方完全自愿”,同时规定结婚登记行为必须由当事人亲自实施,不允许他人代理。《婚姻法》并未明确规定当事人属无民事行为能力或限制民事行为能力的禁止结婚,也没有明示此情形下的婚姻绝对无效。较之《民法通则》作为一般法,我们可以认为《婚姻法》作为民事特别法,并没有要求结婚的当事人必须具备完全的民事行为能力。此论断可从最高人民法院《关于人民法院审理离婚案件如何认定夫妻感情确已破裂的若干具体意见》得到间接印证,该意见第3条规定,“婚前隐瞒了精神病,婚后经治不愈的,或者婚前知道对方患有精神病而与其结婚……久治不愈的”,可以判决准予离婚。既然以离婚处理,婚姻当属有效。

判断精神病人能否结婚的问题,应将《婚姻法》与《民法通则》的规定结合起来考虑。我们可以把《婚姻法》的“完全自愿”原则同时理解成婚姻行为能力的规定,(婚龄是从年龄的角度规定婚姻行为能力的),该原则包括两方面的因素,即认识因素和意志因素。从认识因素看,当事人应当能够独立地而且已经独立地认识到结婚的性质以及行为的法律后果,这就要求其精神状况必须与结婚这一民事行为相适应。换句话说,患有精神病的当事人的婚姻行为能力必须足以对结婚这一重大的民事行为具有独立的正确的认识。从意志因素看,当事人必须享有意思表示的自由,必须以正确的认识为基础形成同意结婚的判断,最后还应作出意思表示。认识因素是意志因素的前提和基础,意志因素是认识因素的发展,又是当事人之间形成结婚合意的关键。由此我们可以得出这样的结论,无民事行为能力人由于根本不具备以自己的行为从事民事活动,取得民事权利、承担民事义务的资格,也就不具备婚姻行为能力。具体来讲,无民事行为能力人不具备辨认能力,不知行为的后果,不能作出正确的意思表示,不符合“完全自愿”的要求,故不能结婚。

对于限制民事行为能力人能否结婚则不可一概而论。精神病人的行为能力到底要达到哪种程度方才符合结婚的要求,至少目前还无法提出一个精确的标准。美国普通法认为精神不健全将导致婚姻无效,大多数州仍遵从这一规则。而对于结婚需要的意思表示能力各州则差距较大:一些州定义为能够理解结婚合同的性质并有能力理解结婚所带来的权利与义务。另一些法院则只要求在结婚时有同意的能力,而不要求测试其是否有能力理解权利义务的含义,尽可能使当事人所期待的婚姻能够有效。这些法院认为,尽管有些人在商事活动中的确没有行为能力,但这些人不一定不可以结婚,因为结婚对当事人的智力要求比从事商务活动要低地多。2 我们认为,从维护精神病人结婚的权利和其他合法权益的角度考虑,对精神病人婚姻行为能力要求不宜太高。精神病人有权享受家庭的关爱,需要监护,而他们的父母终将无法履行对他们的抚养、监护责任,如果有人愿意与之组成家庭,履行监护职责,总体上来说不失为一件好事。另一方面,现实又存在不少的精神疾患者结婚的现象,如果因当事人不够婚姻行为能力要求而致婚姻无效,既不利于精神病人一方合法权益的保护,也不利于婚姻家庭的稳定。我国港澳台地区法律就规定精神病人的婚姻属于可撤销婚姻。 3而美国也已经出现了将精神不健全作为可撤销婚姻而不是无效婚姻的趋势,如《统一结婚离婚法》第208条将精神耗弱视为可撤销婚姻的一种。4 综上所述,我们认为,限制民事行为能力人如果能够对婚姻关系的性质作出基本正确的判断,能够基本预见结婚的行为后果,并且能够自主地作出同意结婚的意思表示的,应当准许结婚;反之,则不应准许。

另外一个值得讨论的问题是,间歇性精神病人在精神正常时能否登记结婚。最高人民法院关于民法通则的《贯彻意见》第67条规定:间歇性的精神病人的民事行为,确能证明是在发病期间实施的,应当认定无效。可以看出,该意见对间歇性精神病人的民事行为持的是推定有效的态度。间歇性精神病人在精神状态正常时,具有婚姻行为能力,应能够登记结婚,缔结的婚姻应属有效。

三、婚姻登记机关的处理原则
婚姻登记是一种行政确认行为,是对当事人之间达成的建立或解除婚姻关系的合意的一种确定、认可。从本质上看,无论是结婚还是离婚,都是双方当事人之间的民事关系。婚姻登记机关的职责限于对当事人的登记条件进行形式审查,而对当事人的真实情况无法也无权进行实质查证。由此可知,婚姻登记机关对当事人行为能力的审查也实行形式审查的原则。对精神病的确认是一项专业性极强的工作,得由有条件的医院或专门的司法鉴定机构完成,婚姻登记机关无法也无权完成此工作。那么登记机关在办理结婚登记或离婚登记的时候还有没有义务审查当事人的精神状况呢?答案是肯定的,因为正如本文前面已经论证的,不仅精神病人登记离婚受到明文禁止,精神病人结婚登记受到限制也是法律当然之意。

那么登记机关该如何履行审查义务呢?我们认为,对当事人精神状态的审查贯穿于整个登记程序始终,即从当事人提出申请、提交材料、作出声明到领取证件的整个过程;从另一个方面讲,除非有相反的证据表明当事人的精神状况可能不符合登记要求,登记机关对当事人精神状态的审查也只能限于法定登记程序和材料,换句话说,每个申请婚姻登记的当事人的精神状态都应是推定为正常的,当事人不负有提交材料证明自己具有相应行为能力的义务。具体来讲,婚姻登记员对当事人精神状态的审查是通过注视其提出申请时的言行举止、询问其结婚意愿以及监督其填写、宣读声明来完成的。需要指出的是,所谓询问其结婚意愿并不能机械地理解为只能询问诸如“张三,你愿意和李四结婚么”之类让当事人回答“是”或“否”的问题,如本文前面论述那样,如果婚姻登记员对当事人的精神状况存在疑虑,应该而且可以询问其是否知道结婚的性质、法律后果;同样道理,监誓其声明也不应简单理解监督当事人是否把声明书的内容一字不误地读了出来,还应该留意其神态举止是否表示其知道自己行为的法律意义。实务中,有的当事人在履行登记手续时,其父母站在旁边指示当事人该如何回答询问、履行手续,这违反了当事人意思自治、自愿的原则,也妨碍了登记员正确判断当事人的精神状况,应予禁止。

如果当事人在结婚登记过程中能基本正确地表达结婚意愿,回答登记员提问,并按要求履行了登记程序,即便观察出其精神有一定程度的疾患,婚姻登记机关还是应当认定其具有婚姻行为能力,按照规定予以登记;反之,当事人明显呈现出重型精神病、重度痴呆症的特征,无法回答登记员的询问或只能机械地回答个别问题,不能履行登记程序,则应拒绝登记。而离婚登记比结婚登记对当事人的行为能力要求更严格,当事人表达离婚意愿和履行登记程序必须准确无误,不得有任何足以让登记机关对其精神状态产生合理怀疑的现象;否则,应告之当事人到法院办理。简言之,婚姻登记机关是以能否合格履行婚姻登记程序来判断当事人的精神状态的。

如果当事人不能合格履行婚姻登记程序,而其近亲属或对方当事人又坚持认为当事人具备相应行为能力且执意要求登记的,婚姻登记机关应作好解释说明,必要时可要求当事人提供其精神状况的医学检查或鉴定证明。另外,如果当事人能够合格履行登记程序,而当事人的近亲属却当场对其精神状况提出异议的,则应提交证据,如医院的诊断证明、鉴定结婚、人民法院的判决书等,如果足以证明当事人的精神状况达不到婚姻登记要求的,登记机关应作出不予登记的决定。

当然,鉴于婚姻登记机关审查能力和审查权限的局限,不可避免会出现因当事人隐瞒精神病真实情况,导致为精神状态达不到要求的当事人办理了婚姻登记的情况。为了救济受损害的合法权益,当事人得向人民法院提起诉讼。如前所述,当事人之间的民事关系是婚姻登记行为的前提,登记行为只是一种确认程序。只要婚姻登记机关依法履行了登记程序,审查了当事人提交的材料,该行政行为就不应存在违法之处。而当事人弄虚作假,骗取婚姻登记导致的争议本质上应为当事人之间的民事争议,应向人民法院提起民事诉讼,请求宣告婚姻无效或离婚无效。否定了民事关系的效力自然就否定了登记行为的效力,如按照既有规定,人民法院宣告婚姻无效的,该婚姻的登记行为自然归于无效,而不必通过专门程序予以撤销。由此可知,确立离婚无效制度实属必要,即因一方当事人精神不健全而办理离婚登记的,其近亲属有权代为提起离婚无效之诉;人民法院判决宣告离婚无效的,应当收缴双方的离婚证书并将生效判决书副本寄送婚姻登记机关。

*成都市民政局。
1张俊浩,民法学原理,中国政法大学出版社2000年版,113-114。
2夏吟兰,美国现代婚姻家庭制度,中国政法大学出版社1999年,43。
3林荫茂著,婚姻家庭法比较,福建人民出版社1999,50-52。
4同1。
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天津市法律援助若干规定

天津市人大常委会


天津市法律援助若干规定

2004年9月14日天津市第十四届人民
代表大会常务委员会第十四次会议通过
  第一条 为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务,促进和规范法律援助工作,根据国务院《法律援助条例》,结合本市实际情况,制定本规定。
  第二条 市和区、县人民政府应当认真履行法律援助责任,采取积极措施推动法律援助工作。
  市和区、县人民政府应当将法律援助工作所需经费列入同级财政预算,并随着国民经济的发展逐步增加。
  第三条 市和区、县司法行政部门负责监督管理本行政区域内的法律援助工作。
  市律师协会应当按照律师协会章程对依据国务院《法律援助条例》和本规定实施的法律援助工作予以协助。
  第四条 司法行政部门确定的法律援助机构具体组织实施本行政区域内的法律援助工作,并履行下列职责:
  (一)受理、审查公民个人的法律援助申请;
  (二)受理人民法院指定的刑事辩护案件;
  (三)指派或者安排人员提供法律援助;
  (四)督促、检查法律援助事项的办理情况;
  (五)管理、使用法律援助经费;
  (六)依法接受和使用社会对法律援助活动的捐助。
  第五条 有下列经济困难情形之一的公民,可以获得无偿法律援助:
  (一)领取最低生活保障金的;
  (二)社会福利机构中由政府供养的;
  (三)农村五保户;
  (四)因残疾、严重疾病、自然灾害或者其他原因造成经济困难,正在接受国家救济的;
  (五)经所在乡、镇人民政府或者街道办事处证明,实际生活水平低于市或者区、县人民政府规定的最低生活标准的。
  第六条 公民可以依照国务院《法律援助条例》和本规定,由本人或者委托代理人向法律援助机构申请法律援助。
  第七条 法律援助机构应当自收到申请材料之日起七日内作出是否给予法律援助的决定,并书面告知申请人;决定提供法律援助的,应当在书面通知中载明承担法律援助的机构和人员。
  第八条 有下列情形之一的,法律援助机构可以先行提供法律援助:
  (一)法定时效即将届满,需要在法定期限内提起诉讼的;
  (二)需要立即申请采取保全措施的;
  (三)其他紧急情况。
  法律援助机构对先行提供法律援助的事项,应当及时审查;经审查不符合法律援助条件的,终止法律援助。
  第九条 法律援助人员应当在案件办结后十五日内将法律文书副本、结案报告及其他相关材料装订成卷,提交法律援助机构。法律援助机构应当按照规定标准向法律援助人员支付办案补贴。
  法律援助办案补贴的标准由市司法行政部门会同市财政部门核定。
  第十条 受援人在法律援助过程中享有以下权利:
  (一)了解法律援助事项的办理情况;
  (二)有事实证明法律援助人员不依法履行职责的,可以要求法律援助机构更换法律援助人员。
  第十一条 受援人在接受法律援助过程中应当如实陈述案件事实、提供有关证据或者材料,并协助配合法律援助人员的办案工作。
  受援人无正当理由拒绝法律援助机构指派或者安排的法律援助人员的,不得就同一事项再次申请法律援助。
  第十二条 受援人隐瞒事实、提供伪证,法律援助机构有权依法终止法律援助,并可以向受援人追偿应当支付的相应法律援助费用。
  第十三条 法律援助机构和法律援助人员应当履行下列义务:
  (一)依法维护受援人的合法权益;
  (二)无正当理由不得拒绝、拖延或者终止承办的法律援助事项;
  (三)保守国家秘密、商业秘密,不得泄露受援人的隐私;
  (四)不得利用法律援助牟取不正当利益;
  (五)向受援人通报法律援助事项的进展情况;
  (六)提供法律援助不得收取任何财物。
  第十四条 司法行政部门、法律援助机构及其工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第十五条 本规定自2004年11月1日起施行。



关于《天津市法律援助若干规定
(草案)》的说明

——2004年7月14日在天津市第十四届
人民代表大会常务委员会第十三次会议上

天津市司法局局长 刘广炬
主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
  我受市人民政府委托,就《天津市法律援助若干规定(草案)》(以下简称《规定(草案)》作如下说明。该《规定(草案)》已于2004年5月10日经市人民政府第25次常务会议讨论通过,请予审议。
  一、制定《规定(草案)》的指导思想
  这个《规定(草案)》是根据《法律援助条例》拟定的,在指导思想上主要有两点考虑:
  (一)我市的法律援助制度需要进一步健全。通常情况下的法律服务是有偿的,而要保障经济困难的公民获得必要的法律服务,就要依法对其实施法律援助。这种法律援助制度的建立和实施,是尊重保障人权,推进社会进步的重要标志,也是政府及社会的一项共同义务。它的主要任务是保障经济困难的公民能够获得必要的法律服务,依法维护其合法权益。我市的法律援助工作从1997年开始起步,已建立各级法律援助机构19家,市总工会等社会团体也开展了法律援助工作。为推进这一制度的完善和发展,需要依法规范。
  (二)国务院《法律援助条例》需要结合地方实际进一步具体化。这主要是指本市的法律援助工作的职责、援助范围、受援人和法律援助人员的权利义务等问题,需要根据国务院《法律援助条例》相关条款规定的原则,结合地方实际进一步具体化,使之更具有可操作性。
  二、《规定(草案)》的主要内容
  国务院制定的《法律援助条例》对提供法律援助的事项、管辖、申请法律援助需要提供的证明材料、有异议复审的权利、具体实施法律援助的程序、终止法律援助的条件以及法律援助机构及其人员、律师事务所及律师、司法行政部门工作人员的法律责任等问题,已经作出了明确的规定。这些规定,法律援助机构及相关人员可以直接依法执行。因此,本《规定(草案)》本着具体化、不重复、可操作的精神,主要规范了以下内容:
  (一)关于政府的责任。根据国务院《法律援助条例》第三条第一款“法律援助是政府的责任”的规定,为便于操作,经征求市财政局同意,将其具体化为:“市和区、县人民政府应当积极推动法律援助工作。市和区、县人民政府将法律援助工作所需经费列入同级财政预算,并随着国民经济发展逐步增加。”
  (二)关于法律援助范围的具体标准。实施法律援助的条件是基于经济困难。对于经济困难的具体标准,在国务院《法律援助条例》第十三条中已明确授权“由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况和法律援助事业的需要规定”。为此,《规定(草案)》第五条将这一标准具体化为:1.领取最低生活保障金的;2.社会福利机构中由政府供养的;3.由农村集体经济组织保吃、保住、保穿、保医、保葬的;4.因自然灾害、严重疾病、残疾或其他不可抗力的原因,造成经济困难,正在接受国家救济的。本条的第1项和第2项是城市公民获得法律援助的标准;第3项是农村公民获得法律援助的标准;第4项是特殊情况下公民获得法律援助的标准。这一标准符合实施法律援助的基本精神,也符合天津实际,同时也是参考了其他省市规定的标准拟定的,是可行的。
  (三)关于紧急法律援助。在实际生活中,有的经济困难的公民对法定时效即将届满或需立即采取保全措施的案件申请法律援助,不立即提供援助,可能会给申请援助的公民带来损失,甚至失去援助的意义。为了能够及时有效地向其提供法律援助,《规定(草案)》第八条规定,属于下列情形之一的,法律援助机构可以先行提供法律援助:第一,法定时效即将届满,需要在法定期限内提起诉讼的;第二,必须立即采取保全措施的;第三,其他紧急情况。
  (四)关于受援人及援助人员的权利和义务。《规定(草案)》在第十条规定了受援人享有了解法律援助事项的办理情况和在有事实证明法律援助人员不依法履行职责时,可以要求法律援助机构更换法律援助人员的权利。同时按照权利与义务统一的原则,在第十一条规定了受援人应当承担如实陈述案件事实、提供有关证据或者材料,协助配合法律援助人员的办案工作的义务。还在第十二条规定了法律援助人员在法律援助过程中有权要求受援人提供与法律援助案件有关的证据或者材料,并在第十三条规定了法律援助人员的六项具体义务。
  以上说明,连同《规定(草案)》,请一并审议。

关于《天津市法律援助若干规定(草案)》
修改情况的汇报

——2004年9月13日在天津市第十四届
人民代表大会常务委员会第十四次会议上

天津市人民代表大会法制委员会副主任委员 骆秀英
天津市人民代表大会常务委员会:
  市人大常委会第十三次会议于7月14日审议了市人民政府提请审议的《天津市法律援助若干规定(草案)》(以下简称草案)。会后,市人大常委会法工委会同内司委、市委办公厅法制处、市政府法制办、市司法局,根据常委会会议的审议意见和内司委提出的修改意见,以及其他有关方面提出的意见,对草案进行了研究和修改。
  市人大法制委员会8月2日至6日召开第二十三次会议,市政府法制办、市司法局和市委办公厅法制处的负责同志列席了会议。会议根据常委会的审议意见和其他方面提出的意见,对草案进行了逐条审议和修改,在与会委员一致同意的基础上,形成了《天津市法律援助若干规定(草案二次审议稿)》(以下简称二次审议稿)。二次审议稿经8月30日第十八次主任会议审议,决定提请本次会议审议。
  下面,我就修改的主要问题汇报如下:
  一、关于确定经济困难标准
  有的委员提出,草案第五条第(一)项将领取最低生活保障金作为经济困难标准之一。按照国务院《法律援助条例》的规定,请求给予最低生活保障待遇的公民可以申请法律援助。这样,如果公民请求给予最低生活保障待遇而申请法律援助时,就会因为没有领取最低生活保障金而无法获得法律援助。为此,二次审议稿第五条增加一项作为第(五)项:“经所在乡、镇人民政府或者街道办事处证明,实际生活水平低于区、县人民政府规定的最低生活标准的。”
  二、关于终止法律援助的规定
  有的委员提出,法律援助机构对受援人委托的事项或者提出的要求违法,或者受援人未如实陈述案件事实、提供伪证的情况,有权终止法律援助。据此,二次审议稿第十二条增加规定:“受援人隐瞒事实、提供伪证或者提出的要求违法,法律援助机构有权依法终止法律援助。”
  三、关于功能经济区设立法律援助机构
  有的委员提出,开发区、保税区、新技术产业园区等功能经济区的首要任务在于集中精力发展经济,不宜赋予过多的社会管理职能,也没有必要在所有功能经济区都设立法律援助机构。同时,根据《天津经济技术开发区条例》第九条的规定,除法律、行政法规规定实行垂直领导的外,市级管理部门不向开发区派出机构。据此,二次审议稿删除了草案第十五条。
  四、关于司法行政部门、法律援助机构及其工作人员的责任
  有的委员提出,应当明确司法行政部门、法律援助机构及其工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的责任。据此,二次审议稿第十四条根据国务院《法律援助条例》,增加规定:“司法行政部门、法律援助机构及其工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”
  此外,还对草案的条款顺序和文字表述作了调整和修改。
  二次审议稿连同以上汇报,请一并审议。

关于《天津市法律援助若干规定(草案)》
审议结果的报告

——2004年9月14在天津市第十四届
人民代表大会常务委员会第十四次会议上

天津市人民代表大会法制委员会副主任委员 骆秀英
天津市人民代表大会常务委员会:
  9月13日,市十四届人大常委会第十四次会议对《天津市法律援助若干规定(草案)》进行了第二次审议。会议认为,二次审议稿的内容符合有关法律、法规的规定,符合本市的实际情况,已经基本成熟。会议没有提出修改意见。9月13日晚,市人大法制委员会召开第二十四次会议,市人民政府法制办、市司法局、市委办公厅法制处的负责同志列席了会议。会议对《天津市法律援助若干规定(草案)》进行了进一步研究,形成了草案建议表决稿,草案建议表决稿对二次审议稿作了两点修改。
  一、有的委员提出,草案第五条第(五)项规定的最低生活标准,城镇居民由市政府统一规定,农村居民由所在区、县政府规定。据此,将第五条第(五)项中的“区、县人民政府”改为“市或者区、县人民政府”。
  二、有的委员提出,草案第十二条关于“受援人提出的要求违法”与“隐瞒事实、提供伪证”在性质上是不同的,处理方式都采用“向受援人追偿应当支付的相应法律援助费用”不妥。因此,删去了“受援人提出的要求违法”的内容。将草案第十二条修改为:“受援人隐瞒事实、提供伪证,法律援助机构有权依法终止法律援助,并可以向受援人追偿应当支付的相应法律援助费用。”
  法制委员会认为,经过市人大常委会两次审议修改后形成的草案建议表决稿符合有关法律、法规的规定,内容是成熟、可行的。经主任会议同意提请本次会议表决。建议本条例自2004年11月1日起施行。












  2012年8月31日,第十一届全国人大常委会第二十八次会议通过了《关于修改(中华人民共和国民事诉讼法)的决定》,后文简称此次修正后的民诉法为新民诉法。新修改的民诉法一大特点就是体现司法高效便民的原则,这点从增加立案调解、设立小额诉讼一审终审制度等可以看出,今天笔者要谈的新民诉法中的督促程序也体现这一原则。

  一、新民诉法中督促程序的变化。《决定》中涉及督促程序的条文有二条,一条是“三十、增加一条,作为第一百三十三条:人民法院对受理的案件,分别情形,予以处理:(一)当事人没有争议,符合督促程序规定条件的,可以转入督促程序;”,另一条是“五十一、将第一百九十四条改为第二百一十七条,修改为:‘人民法院收到债务人提出的书面异议后,经审查,异议成立的,应当裁定终结督促程序,支付令自行失效。’‘支付令失效的,转入诉讼程序,但申请支付令的一方当事人不同意提起诉讼的除外。’”从这两个条文可以看出:

  1、法院对于符合督促程序的案件可以依职权转为督促程序,前提是当事人没有争议。这有利于法院为当事人选择一个更加便捷的维权途径,有利于更加高效的配置司法资源。

  2、对于支付令失效、适用督促程序不能达到目的的案件,法院应当依职权主动转入诉讼程序,当事人明示拒绝的除外。这点有利于法院保障当事人的权利,也有利于维护司法权威,防止当事人认为事情已经经过法院处理,却不能得到解决,对司法产生不信任,也有利于解决当事人之间存在的纷争。

  3、债务人对支付令提出的书面异议,法院应进行实质审查。现行民诉法中债务人对支付令的书面异议,只要一经提出,支付令即失效,对于异议理由,法院根本不需要审查,只要有书面异议就成。在实践中,这点让支付令流于条文,效用不大。笔者办理过的支付令案件中,大多数债务人均提出书面异议,理由虽千奇百怪,但也只能做出裁定终结督促程序。这无疑与设立督促程序的初衷相悖,无形中也增加了当事人了讼累,耗费了司法资源。

  二、对债务人提出的书面异议进行实质审查可能面临的问题。

  1、法院认定异议成立与否的标准。申请支付令的标准之一是债权人与债务人无其他债务纠纷,债务人提出的书面异议应当针对该债务本身。而判断理由是否成立,如何进行审查,这些在现行民诉法中没有规定,在实践中也没有操作经验,异议成立的标准在新民诉法施行后如何确定应当有所规定。

  2、法院对债务人异议审查后的结果。因现行民诉法没有规定对书面异议进行审查,实践中也没有操作过,对于异议成立的,法院应当裁定终结督促程序,裁定书中是否需要阐述法院认定异议理由成立的原因,如果债务人提出证据,法院是否需要对该证据通知当事人质证,有如诉讼程序一样。如果异议理由不成立,法院是否还需要裁定支付令有效,是否需要阐述理由不成立的原因。这些都是新民诉法施行后可能面临的问题。

  三、适用督促程序案件的救济途径。

  债务人在收到支付令后十五日内如果没有提出书面异议,支付令即发生法律效力。对于支付令,只有失效和有效,没有效力暂定等上诉一说,且根据《最高人民法院关于支付令生效后发现确有错误应当如何处理给山东省高级人民法院的复函》的规定,债务人未在法定期间提出书面异议,支付令即发生法律效力,债务人不得申请再审;超过法定期间债务人提出的异议,不影响支付令的效力。这个规定也剥夺了当事人申请再审的权利。只有“人民法院院长对本院已经发生法律效力的支付令,发现确有错误,认为需要撤销的,应当提交审判委员会讨论通过后,裁定撤销原支付令,驳回债权人的申请。”因此,对于督促程序的救济途径,目前只有人民法院院长主动纠错这一种。随着新民诉法的施行,相信适用督促程序的案件越来越多,因此,对于适用督促程序案件的救济途径也应相应的完善。

  新民诉法中对督促程序的修改有望改变社会及法院本身对该程序的有关看法,能否更好的配置司法资源,更迅捷的解决当事人之间的债务纠纷,我们拭目以待。

  (作者单位:安徽省宿松县人民法院)