论被征地农民的合法权利及其救济程序/臧恩富
---我国土地征用制度的立法缺陷及完善建议

辽宁壹品律师事务所 律师 臧恩富

关键词：

征地、征地权滥用、被征地农民的合法权利、救济程序

摘要：

现行的征地制度具有三个立法缺陷：1、征地范围太宽，难以约束政府滥用征地权；2、集体土地使用权产权模糊，影响被征地农民享有充分的财产权；3、对于政府违法征地及侵害农民合法权益的行为缺乏有效的制裁救济措施。改革和完善我国现行征地制度，从法律的角度讲首先要解决的问题就是如何规范政府征地行为，依法保障被征地农民的合法权益。应该用法律1、明确被征地农民的合法权利；2、明确侵犯被征地农民合法权益的侵权行为的制裁和补偿措施；3、明确被侵权的被征地农民享有的司法救济程序。以防止国家公权侵犯农民的私权，政府行政权侵犯农民的财产权，建立一个公正、有序、和谐的新的征地制度。


征地是指国家为了公共利益的需要，运用国家强制力，按照法定程序将一定范围农村集体土地的所有权转为国家所有权，并依法给予补偿的活动。在中国经济持续快速增长、基础设施投资力度不断加大的背景下，中国土地征用量逐年攀升，因城市建设和工业建设，每年征用土地将近20万公顷，由此产生的农民失地问题日益严重，因征地引发的农村群体性事件已占全国农村群体性事件的65％以上,征用农民土地引出的一些矛盾，是当前某些地方不稳定的因素。如何改革和完善现有征地制度，是关系到国计民生的大事。

一、 现行征地制度的立法缺陷

现行征地制度具有国家强制力，被征地农民不享有拒绝被征地权，依法只享有知情权、参与权、监督权、依法获得赔偿权和要求批准征地的政府进行裁决的权利。但由于征地范围太宽、集体土地所有权产权模糊以及对于违法征地行为缺乏有效的制裁补偿措施，导致征地权被滥用的现象大量存在，征地权的滥用则导致国家公权侵犯农民的私权，政府行政权侵犯农民的财产权，其结果是损害了被征地农民的合法权益，所以改革和完善我国现行征地制度，从法律的角度讲首先要解决的问题就是如何规范政府征地行为，依法保障被征地农民的合法权益。现将现行征地制度的三大主要立法缺陷简要分述如下：

缺陷之一：征地范围太宽，难以约束政府滥用征地权

依据现行宪法和土地法的规定，国家为了公共利益的需要可以征用土地，但由于法律对公共利益没有明确的界定，加上现行一级建设用地市场的供应由国家垄断，用地单位采用与政府签约的方式委托政府出面征地，政府再将征后变为国有的土地出让给用地单位，导致各级政府在政绩工程或财政利益的驱动下，以建开发区、大学城、大广场、大项目的名义广泛征用土地。若农地进一步大量减少，将可能威胁我国的粮食安全，同时还将导致部分农民可能陷入“种地无田、就业无门、社保无份”的三无困境。

缺陷之二：集体土地使用权产权模糊，影响被征地农民享有充分的财产权

我国现行土地管理法规定农村土地归农民集体所有，单一个体农民并不享有独立的农地所有权。所以尽管农民享有相关农村土地的承包经营权，但却不能依此对抗国家的行政强制征地权。在被征地及相关青苗补助费、地上附着物的补偿标准的制定方面，尽管法律行政法规规定农民有知情权和参与权，但因农民没有议价权及相关补偿标准的最终决定权，因此在是否征地以及给予多少补偿方面农民都处于被动接受的位置。“由于农民没有行使权利的组织形式和程序，行使农村土地所有权，特别是行使出让土地的权利的，往往是乡和村的干部，依赖土地为生和最珍惜土地的农民，往往在出让土地问题上没有发言权”。

缺陷之三、对于政府违法征地及侵害农民合法权益的行为缺乏有效的制裁救济措施

现行的土地管理法规定有权批准征地的是省级政府和国务院，具体实施征地行为是由市、县级政府组织负责的，在具体征地的过程中，先征地后办手续、征地过程中不进行公告、不及时给付征地补偿款，以种种手段强迫被征地农民拆迁的侵害被征地农民合法权益的现象时有发生，因被征地农民没有拒绝征地权、没有议价权和征地补偿价格的最终决定权，产生争议后又没有公开、透明的可以诉诸的法律救济手段和司法评价标准，导致农民只能通过上访的方式解决征地过程中的相关冲突和矛盾。

二、对现有征地制度的改革完善建议

如上所述，现有征地制度的弊端不是政府的征地行为无法推进，而是被征地农民的合法权利得不到有效的保护，所以如何重新明确构建被征地农民的权利体系及被侵权时的救济方法是当务之急，只有明确构建被征地农民的权利体系及被侵权时的救济办法，才能从法律的角度限制和规范政府的征地行为，并充分保护被征地农民的合法权益。我们认为，重新明确构建被征地农民的权利体系及被侵权时的救济方法应包括以下三个方面：

（一）、用法律明确被征地农民的合法权利

被征地农民的合法权利是与政府实施征地具体行政行为中应履行的义务相对应的。只有明确被征地农民的合法权利，才能规范政府的征地行为，才能有效地限制政府征地权的滥用。同时，被征地农民的合法权利不能仅停留在政策和部门规章、不统一的地方性法规的层面上，应当制度全国统一适用的规范征地行为的法律、法规中，这样才能体现法律的权威和统一。被征地农民的合法权利体系应包括以下五个方面：

1、 法定的拒绝被征地权

该权利是指在征地机关的征地行为不符合法定目的、征地前未履行法定手续、未及时足额支付征地补偿费的情况下，被征地农民有权拒绝交出相关土地，有权拒绝拆除或清除地上附着物或者青苗，有权提起要求停止非法征地的侵权之诉。

现行的征地制度中缺少关于被征地的农民在什么情况下有权拒绝被征地的规定，相反，对于征地补偿争议不影响政府强制征地的推进、征地机关有权申请人民法院强制执行却规定的很明确，同时，拒绝被征地的农民还可能被以防碍公务或寻畔滋事等罪名被拘留、逮捕，所以在现行的征地制度中，征地行为的国家强制力表现得非常充分，而如何制约和规范这种国家强制力的行使却规定的不明确，这种立法现状也是造成征地权被滥用的一个原因，所以只有明确被征地农民的法定拒绝被征地权，这样才能从事前防止和限制征地权的滥用。 在下列情况下，应赋予被征地农民享有拒绝被征地的权利：

（1）、征地机关的征地行为不符合法定的征地目的，被征地农民有权拒绝被征地；

国家应尽快以法律的形式明确合法的征地目的的范围。包括明确现有的“公共利益”的具体含义和征地类型，同时将商用目的的征地从现有的征地制度中分离出来加以区别对待，即在商业目的征地的情况下，一方面要符合国家的城市规划及建设用地总量控制的要求，同时还要赋予被征地农民自行议价的权利。在征地机关的征的目的不符合法定征地目的的情况下，明确被征地农民有权拒绝被征地。

安徽省芜湖市人民政府


芜湖市人民政府关于印发《芜湖市结合民用建筑修建防空地下室管理规定》的通知

芜政[2001]23号


各县、区人民政府，开发区管委会，市政府各部门、各直属单位，驻芜各单位：
《芜湖市结合民用建筑修建防空地下室管理规定》已经市政府第60次常务会议讨论通过，现予印发，请遵照执行。

二00一年九月二十五日


芜湖市结合民用建筑修建防空地下室管理规定

第一条 为了有效地组织人民防空，保护人民的生命和财产安全，保障社会主义现代化建设的顺利进行，根据《中华人民共和国人民防空法》、《安徽省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》及国家有关规定，结合我市实际，制定一规定。
第二条 在本市城市规划区域内，结合民用建筑修建和管理防空地下室，适用本规定。
第三条 结合民用建筑修建防空地下室，必须贯彻"长期准备、重点建设、平战结合"的方针，贯彻与经济建设协调发展、与城市建设规划，结合旧城改造，新区开发，统筹安排，同步发展，全面提高人防建设的战备效益、社会效益和经济效益。
第四条 市人民防空办公室（以下称市人防主管部门）是本市结合民用建筑修建防空地下室的主管部门。
计划、建设、公安消防、财政、物价、规划、房管等部门应在各自的职责范围内共同做好结合民用建筑修建防空地下室工作。
第五条 国家机关、部队、社会团体、企事业单位和公民都有得到人民防空保护的权利，都必须履行人民防空的义务。
第六条 城市规划区内新建民用建筑，建设单位或者个人（以下统称建设单位）应当按规定修建防空地下室。其建设标准如下：
（一） 新建10层以上（含10层）的民用建筑，按底层面积修建防空地下室；
（二） 新建9层以下（含9层）的民用建筑，按地面总建筑面积的2%修建防空地下室。
第七条 因地质、地形、结构、施工等原因不宜就地修建防空地下室的民用建筑，建设单位必须报经市人防主管部门审批后，按规定缴纳人民防空工程易地建设费，由市人防主客部门统一规划，集中修建防空地下室。
第八条 人民防空工程易地建设费，应纳入人民防空建设资金管理，专款专用，不得挪作他用。
第九条 在本市城市规划区内新建民用建筑，市人防主管部门应当按规定参加对该建筑项目的评审，并出具《防空地下室建设意见书》。建设单位申请核发建设工程规划许可证，必须持有《防空地下室建设意见书》。
第十条 结合民用建筑修建防空地下室，所需资金由建设单位负责，列入建设项目的设计和工程概（预）算。
第十一条 防空地下室工程的设计，必须由具备相应资质等级的单位结合民用建筑一并设计。设计应当按照《人民防空地下室设计规范》、《人民防空工程战术技术要求》和《人民防空工程设计防火规范》等规定执行。
第十二条 防空地下室工程的施工，必须由具备建设行政主管部门颁发的相应的资质等级的建筑单位承担。市人防主管部门应当参与防空地下室施工质量监督。
第十三条 修建防空地下室必须达到国家规定的防护等级和标准，确需改变的，应报市人防主管部门批准。
第十四条 建设工程竣工后，建设单位在组织竣工验收时，应当有市人防主管部门参与，对结合民用建筑修建的防空地下室工程同步整体验收。
第十五条 单位自建的防空地下室，平时由投资单位使用、维护和管理，战时服从市人的防主管部门统一调度，作为防空袭等战时活动场所。利用防空地下室工程易地建设费修建的防空地下室，由市人防主管部门统一使用、维护和管理或者交由市人民政府指定的单位使用和维护，人防主管部门对工程的使用和维护进行监督检查。
第十六条 新建民用建筑，未按规定修建防空地下室的，由市人防主管部门依照《中华人民共和国人民防空法》和《安徽省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》的规定，对当事人实施行政处罚。
第十七条 当事人对市人防主管部门作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；逾期不申请复议，也不提起行政诉讼，又不履行的，由作出具体行政行为的机关申请人民法院强制执行。
第十八条 人民防空主管部门的工作人员无忽职守、滥用职权、徇私舞弊、挪用人防工程易地建设费或者有其他违法、失职行为构成犯罪的，依法给予行政处分。
第十九条 本规定由市人民防空办公室负责解释。
第二十条 规定自发布之日起执行。市政府1992年3月31日发布的《芜湖市结合民用建筑修建防空地下室管理暂理暂行办法》和1992年7月24日发布的《芜湖市结合民用建筑修建防空地下室管理实施细则》同时废止。