城市公物警察权之分解研究：城市水体

刘建昆


　　水体，是国外行政法—公物法理论中普遍认可的行政公物。我国的水管理权，实际上是由许多国家机关分而治之的。水作为一种资源，有水务行政机关执行《中华人民共和国水法》主要调整其管理和利用关系；作为环境保护的具体一种，有环保行政机关执行《水污染防治法》。另外，水体的自然边界，例如河道、堤坝、海岸等，往往都经过了人工的整修，故对于水体设施，一般予以一体保护。这些法规中，均不同程度的含有公物警察权条款，保护水体公物以及水体设施。例如《水法》第六十五条处罚“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物”为保护河道公物的条款；第六十七条打击“在饮用水水源保护区内设置排污口”是保护水体的公物警察权条款；《水污染防治法》则有更为详细的规定。

　　水体的取用、航行、利用等，主要是公物法上水体公物的利用法律关系，是公物管理权的具体组成部分，只有其中的公物保护性条款才是公物警察权。大家都知道，偷窃城市道路井盖一般是按照“危害公共安全罪”来处理的，而数月前，江苏盐城又判决“排污行为”构成危害公共安全罪中的“投放危险物质罪”——这两种犯罪有什么共同特征？应该说是有的，那就是犯罪行为都直接侵犯了公物行政法上的公物，而公物必然的与公共利益乃至安全有着或松或紧的联系。

　　水体依其自然地存储状态不同，分为江河水、湖泊水、海水、地下水、水库水等。处于城市之外的水体，公物管理、公物负担和公物警察权限等问题似乎没什么争议。问题的关键在于，水体是必然进入城市管理领域的公物，而进入城市管理领域之后，水体公物和水体设施公物警察权保护就有转移的可能和强化的客观需要。按照目前的“城市管理体制”，水体及其水体设施的公物警察权，至少部分的转移给了城管部门。

　　目前，城管对城市水体公物及水体设施公物的的保护，主要涵盖是以下几种：

　　（一）水体公物

　　国家环保总局2003年出台了《关于相对集中部分环境保护行政处罚权工作有关问题的通知》，规定：“违反《水污染防治法》第三十二条 向城市水体排放、倾倒工业废渣、城市垃圾和其他废弃物的行政处罚。”由城管执法。其保护对象是进入城市的全部水体。《城市供水条例》中也有部分条款是直接保护水体的，而这一条例是城管传统的执法内容。

　　（二）水体设施

　　河湖的水道、堤坝等设施。目前，全国没有统一的规定，仅在部分城市施行，例如2002年《杭州市城市河道保护管理办法》规定了城市管理行政执法机关惩处“建设、施工单位在河道保护管理范围外20米以内从事建设和其他危及城市河道安全活动,未按规定备案的”即为典型的河道保护的公物警察权。
另外，沿海城市建成区的堤坝、海岸线的滩涂，甚至提供公众生活性使用的水域，性质上亦可给与城市公物警察权的保护，这一嗲我国立法上尚相当的欠缺。

　　（三）城市供水设施。

　　例如《城市供水条例》规定对以下行为进行惩处，属于保护公物警察权：在规定的城市公共供水管道及其附属设施的安全保护范围内进行危害供水设施安全活动的；擅自将自建设施供水管网系统与城市公共供水管网系统直接连接的；擅自拆除、改装或者迁移城市公共供水设施的。

　　（四）附带说说污水排放设施。“县级以上地方人民政府建设主管部门应当按照城镇污水处理设施建设规划，组织建设城镇污水集中处理设施及配套管网”这些建设保护了水体公物，又形成新的公物。目前，建设部对污水管网设施仅有些技术性标准，如《污水综合排放标准》《污水排入城市下水道水质标准》，对污水管网的公物警察权保护尚未提上议事日程，不过，那似乎只是早晚的事。

　　传统上，城市的给排水是由政府掌控下的事业单位进行的。最新的《城市生活垃圾处理办法》已经明确，清扫道路等传统的环卫事业单位可能要进行产业化改制。同样，城市给排水的产业化、民营化进程显然在加剧。这种现象在西方国家例如德国同样存在。私法主体（包括有企业）介入政府提供公物的公法领域之后，如何给变革后的公物和私物之间划分更为清晰的界限？公物警察权会产生什么样的变数？我们还不得而知。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年九月二十一日


交通运输部办公厅


关于进一步加强夜间施工质量安全管理工作的通知

厅质监字〔2012〕183号


各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团交通运输厅（局、委），天津市、上海市交通运输和港口管理局，天津市市政公路管理局，长江航务管理局，长江口航道管理局，中国交通建设集团有限公司：
　　今年入夏以来，多数地区公路水运工程项目普遍实施夜间施工。自7月份起，因夜间施工组织不当导致的生产安全事故呈多发态势，为进一步加强公路水运工程夜间施工的质量安全管理工作，特提出以下要求，请结合本地区实际，认真贯彻落实。
　　一、基本原则
　　（一）无特殊情况，原则上不宜安排夜间施工，杜绝为赶工而盲目安排夜间施工；严禁极端恶劣天气情况下进行夜间施工。
　　（二）因施工进度、质量控制等必须连续作业、无法避免夜间施工的，应采取必要的质量安全保障措施，且不得安排交叉施工，确保工程质量安全。
　　（三）项目建设单位应制定落实夜间施工质量安全管理制度。因夜间施工组织不当导致生产安全责任事故的，各地交通运输主管部门应向施工和监理单位问责，同时还应向建设单位问责，从严处理事故责任单位和责任人。
　　二、实行夜间施工报备制度。施工单位须提前向监理单位申请夜间施工报备，未经监理工程师批准，不得安排夜间施工。对危险性较大工程实施夜间施工的，施工单位必须事先制定夜间施工专项方案和应急预案，并向监理单位和建设单位报批，同时完善现场应急处置措施，做好各项应急准备。
　　三、严格执行交接班制度。施工单位须认真做好夜间施工交接班工作，切实保障施工组织及质量安全技术交底到位。严禁安排体弱、带病、疲劳以及其他不适合夜间作业的人员进行夜间施工。
　　四、严格夜间值班与巡查制度。夜间施工中，施工单位要严格实行主要领导值班带班制度，质量安全主管人员与值班电工应加大夜间巡查力度，夜间当班的质量员、安全员、监理员必须自始至终在岗。
　　五、严格隐蔽工程检查验收制度。对隐蔽工程进行夜间施工时，施工单位须加强自检，并按规定提前通知监理工程师到现场检查验收，否则不得进行下一道工序施工。
　　六、保证夜间施工期间用电安全。夜间施工时，应保证施工场地照明充足，施工用电设备有专人看护，必要时应配备发电机，以备急用。
　　七、加强夜间施工安全防护。临空、临边和临水作业应按规定设置防护栏杆和防护网，涉及夜间施工的，各工序或作业区的结合部位要有明显的发光标志，并安排专人值守，夜间施工人员需穿戴反光工作服；施工便道转弯处、基坑、沟槽四周须设置施工围挡，悬挂红色警示灯。
　　各地交通运输主管部门要高度重视对夜间施工的安全监管，完善制度措施，督促项目从业单位切实落实夜间施工条件和质量安全保障措施，坚决遏制较大及以上等级的施工生产安全事故的发生，确保下半年交通建设生产安全形势总体稳定好转。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　交通运输部办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2012年8月9日