项谷,张菁 上海市人民检察院第一分院
关键词: 检察委员会/业务决策/宏观指导/业务管理
内容提要: 与检委会制度的历史沿革及现实原因有着密切的关联,对检委会业务决策职能强化是适应当前经济社会发展的新形势新要求的现实需要。为强化检察委员会业务决策职能,充分发挥业务决策职能作用,在改革实践探索基础上,检察委员会需要进一步加强对重大疑难复杂案件的审查把关、加强对检察业务的宏观指导,以及加强对检察业务管理的指导。
检察委员会制度是中国特色社会主义检察制度的一项制度创举,检察委员会(以下简称“检委会”)不仅是各级检察机关的必设机构,也是检察机关内部实行集体领导、讨论决定重大案件和其他重大事项的法定组织形式,其对检察业务有着最高的决策权,对检察工作全局具有重要宏观指导作用。当前,由于对检委会业务决策职能的理论研究比较薄弱,实践探索也相对滞后,业务决策职能作用尚未充分发挥。因此,厘清检委会业务决策职能的价值基础,总结发挥检委会业务决策职能作用的实践探索,探讨强化检委会业务决策职能的实现路径,无疑对深化检察改革,强化法律监督,保证检察机关依法正确行使检察权具有重要意义。
一、强化检委会业务决策职能的价值基础
检委会业务决策职能是《人民检察院组织法》赋予检委会的一项基本职能。《人民检察院检察委员会组织条例》、《人民检察院检察委员会议事和工作规则》先后对检委会的具体职能作出规定,形成了检委会审议议题范围的十大内容。[1]检委会所具有的业务决策职能还与检委会制度的历史沿革及当前社会的现实原因有着密切的关联。
(一)检委会业务决策职能是历史经验的总结与传承
1949年12月,《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》设立最高人民检察署委员会议,由检察长、副检察长、秘书长和委员组成,以检察长为主席。最高人民检察署委员会议“议决有关检察之政策方针、重大案件及其他重要事项,并总结经验”。1954年9月,新中国的第一部《人民检察院组织法》规定“各级人民检察院设检察委员会。检察委员会在检察长领导下,处理有关检察工作的重大问题”。检察机关恢复重建后,1979年7月,新的《人民检察院组织法》规定,“检察委员会实行民主集中制,在检察长的主持下,讨论决定重大案件和其他重大事项”。
检委会作为检察机关的内部决策机构,从建立初期,因其他内设机构和组织甚至党组的缺位,造成决策内容政治化、行政与业务不分,且几乎包揽处理所有检察工作的重大问题。直到恢复重建后,由于检察机关党组、检察长等领导决策机构的建立健全,相应的职责分工明确,检委会的职责才越来越清晰,并最终定位于业务决策。纵观检委会制度的发展历史,我们看到无论其决策内容如何发展变化,对检察业务的决策始终是检委会一项固有不变的基本职能。因此,由检委会行使对重大检察业务的决策职能符合我国国情和检察工作发展规律,是检委会制度60年历史经验的总结和传承,需要我们一如既往地坚持和发展下去。
(二)强化检委会业务决策职能是适应新形势新要求的现实需要
当前,我国既处于发展的重要战略机遇期,又处于社会矛盾凸显期。在新的形势下,人民群众对司法工作公正、严明、清廉、高效的需求越来越迫切,检察工作面临的新情况、新问题越来越多,执法能力和执法水平面临的新要求越来越高。检委会作为检察机关业务决策机构,作出的决定具有法定效力,检委会的决策质量直接影响着检察工作水平,因此当前检委会承担的任务十分重要。
按照最高人民检察院(以下简称“高检院”)贯彻落实深化司法体制和工作机制改革的要求,检委会需要着力研究和推进检察改革,进一步强化法律监督和对自身执法的监督制约,促进检察工作全面科学发展;需要着力研究和推进立足检察职能,服务大局,保障民生,深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作;需要着力研究和推进检察官队伍的专业化建设,切实提高检察机关执法办案能力和水平。因此,为适应新形势新要求的现实需要,检察机关必须强化检委会业务决策职能。
二、强化检委会业务决策职能的实践探索
近年来,随着我国社会经济的不断发展和法治进程的不断深入,人民群众对实现和保障司法公正有了更多的期待和要求,检察机关在改革检察业务决策机制方面进行了大量积极的探索,并取得了明显的成效。
(一)积极构筑保障检委会业务决策职能的制度规范
近几年来,高检院陆续发布了一批检委会工作规范性文件,为检委会发挥职能作用奠定了制度基础。至2010年底,已经逐步形成了“一个条例七个文件”的检委会工作制度和规范体系。[2]这些均是高检院在我国法治进程不断加快、检察事业不断发展和检察改革不断深化的新形势下,对保障检委会业务决策职能所起的制度性作用。各地检察机关在执行高检院统一规定的同时,还结合自身实际,制定了更具针对性、可操作性的实施细则,形成了各自的工作特点。如对议事范围中“重大案件”的界定,高检院规定得较为原则,而笔者所在单位进行了符合办案特点的细化诠释,其中将“提请抗诉的刑事案件”细化为“按照第二审程序提出抗诉、撤回抗诉的刑事案件和按照审判监督程序提请抗诉、提出抗诉的刑事案件”,从制度上有效地保证了检委会对办理刑事抗诉案件的决策指导。
(二)努力探索强化检委会宏观业务指导的有效途径
为强化检委会对检察业务的宏观决策和指导,一些地方检察院在制度创新上作了有益的探索,如上海市人民检察院创设的检委会业务通报制度,有效地促进了检委会宏观业务决策指导的作用。上海市人民检察院检委会开设了《检委会通报—检察建议专刊》,并以该通报为载体,不仅审议决定该检察院本身制发的层次高、份量重的检察建议,而且审议发布其下级检察院制发的质量高、效果好的检察建议,供该市各级院学习借鉴。同时,上海市人民检察院还开设了《检察情况反映》专刊,以及时向上海市委市人大、市政府及有关部门反映问题,提出对策建议。此外,该检察院检委会还开设了《检委会通报—案例专刊》,即检委会审议或者选择重大疑难案件、新类型案件和典型工作经验,以通报形式发布,由下级检察院参照执行。
(三)不断优化检委会对检察业务管理的决策指导
按照高检院《关于加强案件管理的规定》的要求,目前不少地方检察院已经形成多项长效机制。如笔者所在单位建立了案件质量督查制度。案件质量督查是在检委会的授权下,由专门内设机构(研究室)代表检委会对本院各业务部门办案质量情况进行检查和监督,主要通过检查已经办结的案件材料,复核相关法律文书,提出案件质量的审查意见,形成季度案件质量督查报告提请检委会审议。检委会每季度在总结分析本院案件质量检查情况的基础上,对当前影响办案质量的实体、程序等问题提出解决和改进的指导意见,并以“检委会通报”形式下发全院贯彻执行。同时,检委会针对案件督查报告在一定时期内集中反映的争议较大的法律适用典型疑难问题,责成相关责任部门进行研究分析,提出适用法律的意见和建议,形成专题调研报告,及时报告上级检察院,以为正确适用法律,统一执法尺度提供有益参考。
三、强化检委会业务决策职能的主要路径
当前司法实践中检委会业务决策职能作用尚未得到充分体现,为此,有必要研究探讨深化完善检委会制度、强化检委会业务决策职能的主要路径。
(一)切实加强对重大疑难复杂案件的审查把关
当前,基层检委会在审议决定案件中普遍存在“讨论程序性案件多、讨论疑难复杂案件少”的现象。[3]所谓“程序性处理案件”,是指根据我国《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》等有关法律、司法解释及其他规定,应当提请检委会决定的案件,实践中较为常见的是存疑不起诉、相对不起诉等案件。而大多数相对不起诉案件事实简单清楚、犯罪情节轻微、适用法律没有争议,提请检委会决定,只是法定的必经程序而并非是因为案件本身的重大疑难复杂性。检委会审议决定重大案件是各级检委会的法定基本职能,直接关系检委会职能作用的发挥,关系检察决策民主科学,关系检察机关执法办案水平。因此,当前检委会应当加强对重大疑难复杂案件的审议。
关于印发《边境小额贸易机电产品进口管理实施办法》的通知
国家经贸委 等
关于印发《边境小额贸易机电产品进口管理实施办法》的通知
1996年3月29日,国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部、海关总署
黑龙江省、吉林省、辽宁省、云南省、广西自治区、内蒙古自治区、新疆自治区、西藏自治区经贸委(经委、计经委)、外经贸委(厅、局),新疆生产建设兵团经委,哈尔滨、长春、大连、乌鲁木齐、拉萨、满州里、呼和浩特、昆明、南宁海关:
为贯彻《国务院关于边境贸易有关问题的通知》(国发〔1996〕2号),根据《机电产品进口管理暂行办法》,为简化边境小额贸易进口机电产品的管理,现将《边境小额贸易机电产品进口管理实施办法》印发你们,请认真贯彻执行。
边境小额贸易机电产品进口管理实施办法
第一条 根据《国务院关于边境贸易有关问题的通知》(国发〔1996〕2号)和《机电产品进口管理暂行办法》,为简化边境小额贸易进口机电产品的管理,特制定本办法。
第二条 本办法所称边境小额贸易,指沿陆地边境线经国家批准对外开放的边境县(旗)、边境城市辖区内经批准有边境小额贸易经营权的企业,通过国家指定的陆地边境口岸,与毗邻国家边境地区的企业或其他贸易机构之间进行的贸易活动。
边境地区已开展的除边民互市贸易以外的其他各类边境贸易形式进口机电产品,均统一纳入边境小额贸易管理。
前款所称边民互市贸易,指边境地区边民在边境线20公里以内、经政府批准的开放点或指定的集市上,在规定的金额或数量范围内进行的商品交换活动。
第三条 有边境小额贸易经营权的企业通过国家指定的陆地边境口岸进口原产于毗邻国家的机电产品,包括配额产品、特定产品和登记产品,均按照本办法管理。
边民通过互市贸易进口的机电产品,每人每日价值在人民币1000元以下的,不纳入本办法管理,按海关有关监管规定办理。
第四条 边境小额贸易进口配额产品的管理
一、各边境省、自治区机电产品进口办公室(以下简称边境省区进口办)应于每年10月31日前向国家机电产品进出口办公室(以下简称国家机电进出口办)申报下年度用于本地区边境小额贸易所需进口配额产品。国家机电进出口办经综合平衡纳入全国配额产品进口方案,报国务院
审批。
二、国家机电进出口办将国务院批准的边境小额贸易进口配额总量切块,按产品(不含汽车及关键件)专项下达到各边境省区进口办。
国家机电进出口办为保证边境小额贸易正常进行,在全年进口配额下达前,每年底预安排下年度进口配额。当年第三季度视执行情况,对下达的年度进口配额进行一次调整。
三、用于边境小额贸易的配额不得挪做其他贸易用。
四、国家机电进出口办授权各边境省区进口办,在国家下达的边境小额贸易进口配额内,审批本地区边境小额贸易企业通过国家指定的陆地边境口岸进口原产于毗邻国家的配额产品。
五、边境小额贸易企业进口配额产品(除汽车及关键件外),应按行政隶属关系向主管省区进口办领取并填写《机电产品进口申请表》(一式二份),由主管省区进口办审核并签发《进口配额证明》(式样见附件一)。
六、边境小额贸易企业进口汽车及关键件,应填写《机电产品进口申请表》(一式二份)并附有关情况说明,由边境省区进口办转报国家机电进出口办审批,并由国家机电进出口办签发《进口配额证明》。
七、边境小额贸易企业进口汽车及关键件以外的配额产品,应凭边境省区进口办签发的《进口配额证明》向本省、自治区外经贸管理部门申领《进口许可证》;海关凭《进口配额证明》和《进口许可证》验放。
边境小额贸易企业进口汽车及关键件,应凭国家机电进出口办签发的《进口配额证明》向外经贸部授权的发证机关申领《进口许可证》;海关凭《进口配额证明》和《进口许可证》验放。
第五条 边境小额贸易进口特定产品的管理
一、国家机电进出口办授权各边境省区进口办,审批边境小额贸易企业通过国家指定的陆地边境口岸进口原产于毗邻国家的特定产品。
二、边境小额贸易企业进口的上述特定产品,可不采取招标方式采购。
三、边境小额贸易企业进口特定产品,应按行政隶属关系,向主管省区进口办领取并填写《机电产品进口申请表》(一式二份),由主管省区进口办审核并签发《机电产品进口证明》(式样见附件二)。
海关凭边境省区进口办签发的《机电产品进口证明》验放。
第六条 边境小额贸易企业进口登记产品,按行政隶属关系,向主管省区进口办领取并填写《机电产品进口申请表》申请登记;主管省区进口办核发《机电产品进口登记表》;海关凭《机电产品进口登记表》验放。
第七条 边境小额贸易进口机电产品所用《进口配额证明》、《机电产品进口证明》和《机电产品进口登记表》的有效期、更改程序及本办法未规定的有关事项均按国家经贸委、外经贸部、海关总署联合发布的《配额产品进口管理实施细则》、《特定产品进口管理实施细则》和《机电
产品进口登记须知》有关规定执行。
第八条 边境省区进口办要严格执行机电产品进口统计制度,按要求及时传输进口数据。
边境省区进口办应于每月5日前将上月委托发证的存档联和废证退国家机电进出口办备案。
国家机电进出口办对边境小额贸易进口配额产品和特定产品执行情况,定期进行清理检查。
第九条 对于违反本办法越权审批或超配额签发进口证明及许可证等问题的单位,国家机电进出口办和外经贸部将视情节轻重予以通报批评,直至暂停或撤消授予的审批权和发证权。触及法律者,将依法追究刑事责任。
对有违反海关法行为的,海关将依照《中华人民共和国海关法》和《海关行政处罚实施细则》进行处理。
第十条 本办法由国家机电进出口办负责解释。
第十一条 本办法自1996年4月1日起执行。
附件:一、《进口配额证明》式样
附件一:
进口配额证明
No:PY0000001
------------------------------------------------------------------------------------------------------
|1.申请进口单位主管部门(地区): | |
| | |
| -------------------------------------- |4.配额证明编号: |
|2.申请进口单位: | |
| | |
| -------------------------------------- |5.有效期: |
|3.申请进口单位地址: | |
| | 年 月 日前办理进口许可证有效 |
| -------------------------------------- | |
|--------------------------------------------|----------------------------------------------------|
|6.贸易方式:-------------------------- |7.进口目的:---------------------------- |
| | |
|8.外汇来源:-------------------------- |9.到货口岸(具体关名):---------------- |
|--------------------------------------------|----------------------------------------------------|
|10. 产品名称 |11. 型号规格 |单位|12.数量|13.金额|14.贸易国|15.商品编号|
| | | | |(万美元)| 或地区| (H.S.)|
|------------------|------------------|----|----------|----------|------------|--------------|第
| | | | | | | |一
|------------------|------------------|----|----------|----------|------------|--------------|联
| | | | | | | |
|------------------|------------------|----|----------|----------|------------|--------------|交
| | | | | | | |海
|------------------|------------------|----|----------|----------|------------|--------------|关
| | | | | | | |作
|------------------|------------------|----|----------|----------|------------|--------------|验
| 总 计 | | | | | | |放
|--------------------------------------------|----------------------------------------------------|凭
|地方机电产品进口办公室盖章: |发证机关盖章: |证
| | |
| | |
| | |
| | |
| | |
|经办人签字: | |
| | |
|16.发证日期: 年 月 日 | |
------------------------------------------------------------------------------------------------------
国家机电产品进出口办公室监制
二、《机电产品进口证明》式样
附件二:
机电产品进口证明
(特定产品专用)
No:TY0000001
------------------------------------------------------------------------------------------------------
|1.申请进口单位主管部门(地区): |4.对外签订合同单位: |
| | |
| -------------------------------------- |---------------------------------------------- |
|--------------------------------------------|----------------------------------------------------|
|2.申请进口单位: |5.证明编号: |
| | |
| -------------------------------------- | |
|3.申请进口单位地址: |6.有效期: |
| | 年 月 日前到货有效 |
| -------------------------------------- | |
|--------------------------------------------|----------------------------------------------------|
|7.贸易方式:-------------------------- |8.进口目的:-------------------------------- |
| | |
|9.外汇来源一:------------------------ |10.用汇额一:------------------------万美元 |
| | |
|11.外汇来源二:---------------------- |12.用汇额二:------------------------万美元 |
| | |
|--------------------------------------------------------------------------------------------------|
|13.到货口岸(具体关名):---------------------------------- |
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------------------------------------------------------------------------------------------------------第
|14. 产品名称 |15. 型号规格 |单位|16.数量|17.金额|18.贸易国|19.商品编号|一
| | | | |(万美元)| 或地区| (H.S.)|联
|------------------|------------------|----|----------|----------|------------|--------------|
| | | | | | | |
|------------------|------------------|----|----------|----------|------------|--------------|交
| | | | | | | |海
|------------------|------------------|----|----------|----------|------------|--------------|关
| | | | | | | |作
|------------------|------------------|----|----------|----------|------------|--------------|验
| | | | | | | |放
|------------------|------------------|----|----------|----------|------------|--------------|凭
| 总 计 | | | | | | |证
|--------------------------------------------|----------------------------------------------------|
|地方机电产品进口办公室盖章: |发证机关盖章: |
| | |
| | |
|经办人签字: | |
| | |
|20.发证日期: 年 月 日 | |
------------------------------------------------------------------------------------------------------
国家机电产品进出口办公室监制