试析农民专业合作经济组织法的部门法属性
朱晓东
摘要：日前，我国的《农民专业合作经济组织法（草案）》已于6月24日提请十届全国人大常委会第二十二次会议进行首次审议。但是自改革开放以来，我国对合作经济和合作经济组织的研究一直以农业经济学界和政府主管部门研究人员的研究为主导，法学界对此问题关注较晚，且投入力量不够，这就造成了有关农民合作经济组织立法中诸多法学基本理论问题尚未解决，以至于在理论和实践中产生了很多争议，农民专业合作经济组织法的部门法属性问题就是其中一个重要问题。本文提出从立法进程、立法背景、调整范围等几个方面来看，农民专业合作经济组织法均属于经济法部门的子部门产业组织法的观点。
关键词：农民专业合作经济组织法 部门法属性 产业组织法
一、引言
农民专业合作经济组织作为一种改变单个农业生产者和大市场之间进行不对等交易状况的制度安排，正发挥着一种独特经济组织形式所具有的巨大功能。随着我国市场经济的建立和加入WTO，农民利益保护问题、农业发展问题和农村稳定问题，日益成为制约我国经济、社会走向全面小康的关键性问题。合作经济组织则较好顺应了现实需要，不断地担当起破解我国“三农”难题的重要组织主体的角色和使命，已逐渐成为提高农民组织化程度、保护农民利益、促进农村稳定和农业发展的重要主体力量，成为统筹城乡经济社会发展、建立和谐社会的重要组织载体。但是由于法律缺位，我国农民合作经济组织长期处于不规范状态。目前，我国还没有全国性的农民合作经济组织的法律，也是亚洲唯一没有“合作社法”的国家。因此，党中央、国务院要“积极推进有关农民专业合作组织的立法工作”[1]，要“积极引导和支持农民发展各类专业合作组织，加快立法进程”。[2]
应当说，我国2003年把《农民合作经济组织法》纳入立法规划以来，农民合作经济组织法的立法工作一直在紧锣密鼓地进行着。日前，我国的《农民专业合作经济组织法（草案）》已于6月24日提请十届全国人大常委会第二十二次会议进行首次审议。[3]但是自改革开放以来，我国对合作经济和合作经济组织的研究一直以农业经济学界和政府主管部门研究人员的研究为主导，法学界对此问题关注较晚，且投入力量不够，这就造成了有关农民合作经济组织立法中诸多法学基本理论问题尚未解决，以至于在理论和实践中产生了很多争议，农民专业合作经济组织法的部门法属性问题就是其中一个重要问题。
总的来看，在法学界探讨《农民合作经济组织法》的部门法属性问题的文章较少，而农业经济学界则由于受其学科性质所限，对此不置一词。笔者认为，《农民合作经济组织法》的部门法属性是法学上非常重要的基本理论问题。这是因为：第一、从法学角度讲，一国的法律体系是由“一国现行全部法律规范按照不同的法律部门分类组合而形成的一个呈体系化的有机联系的同一整体。”其理性化要求是“门类齐全、结构严谨、内在协调。”[4]因此，明确一部法律的部门法属性有利于我们国家法律体系的逻辑严谨和结构协调。第二、在立法时，确定所立法律的部门法归属可以正确地把握所立法律的特征，可以确定相应原则和构筑具体法律制度提供法理支撑，可以更好地梳理所立法律与其他部门法和所属部门法中其他法的相互关系，防止立法冲突和重叠，提高立法质量，完善法律体系的结构，从而最终促进法在现实中的实施。因此，在法学中对所立法律的部门法属性的探讨和研究是非常必要的。
二、《农民专业合作经济组织法》属于产业组织法
那么，《农民合作经济组织法》属于哪一部门法呢？有学者提出“属于经济法中经济主体法子部门法下的经济主体法”，[5]提出从农民合作经济组织法的基本特征来看，该法只能是要么属于民商法，要么属于经济法，并通过对《农民合作经济组织法》调整对象和主体、组织制度、调整方法，规范内容，规范类型、价值取向几个方面的分析，得出了其属于经济法部门的结论。对于《农民合作经济组织法》属于经济法的观点，笔者极为赞同，在此不加赘述。但对于其结论“属于经济法中经济主体法子部门法下的经济主体法”，笔者不敢苟同。本文认为《农民专业合作经济组织法》属于经济法子部门法下产业组织法，其理由如下：
首先，从合作社立法进程来看，《农民专业合作经济组织法》属于产业组织法。合作社立法进程在我国可以追溯到刘少奇主持制定的《中华人民共和国合作社法草案》，[6]在1995年以后重新为合作社立法的呼声越来越高，且不少学者主张综合性的合作社立法，以同时规范和促进农业和非农业的合作社发展。正如有学者提出的“正是由于不同类型合作社既存在共性的一面，又有其自身的特殊性。在进行合作社经济立法时，不必针对各不同类型合作社单独制定法律以免重复内容，无谓增大立法工作量”。[7]但是国家一直没有将合作社立法纳入到立法规划中来，而是选择了对农民合作经济组织立法，这本身就体现了国家的产业政策。因此可以说从经济法学角度看，如果合作社立法是为新的经济主体或市场主体立法，那么《农民专业合作经济组织法》则是为农业这一产业的经济组织立法。
第二，从其立法背景来看，《农民专业合作经济组织法》属于产业组织法。本次农民合作经济组织立法是在我国农业经济所面临的市场格局发生了不可逆转变化和“建设社会主义新农村”的经济背景下纳入立法规划并加快立法步伐的。
从市场来看，近几年来我国农业经济所面临的市场格局发生了不可逆转的变化，农产品供给相对过剩，农产品买方市场的特征越加明显，农业发展己从单纯的受自然资源的约束向受自然资源与市场需求的双重约束转移，而市场约束己越来越成为矛盾的主要方面。再考虑到加入WTO正逐步带来农产品市场的整体开放，有理由认为，我国现阶段农业经济基本矛盾是小农与市场之间的矛盾。而事实证明，缓解这一农业经济基本矛盾的成功途径就是大力发展农民自己的合作组织，从而把家庭经营与合作经营的优势有效地结合起来。
从政府来看，2005年我国明确提出建设“社会主义新农村”。建设社会主义新农村要加大财政对我国农村公共品的投入，让农村也逐渐享受到“公共财政阳光普照”的温暖，这对于缓解“三农”困境中农民最迫切的教育、医疗、养老等困难具有关键作用。但是，我国现在有2.4亿农户，国家资金难以满足大量小农户的分散需求，因此只有在农村形成必要的承接投资的组织载体的条件下才能把国家的支农资金落到实处。因此，发展农民合作经济，创造条件，才能落实中央建设社会主义新农村的要求。
第三，从《农民专业合作经济组织法》的立法目的来看，《农民专业合作经济组织法》属于产业组织法。
本世纪八十年代初，以家庭承包经营为基础的双层经营体制的确立，解放了我国农村生产力，促进了农村经济社会的快速发展。此后，在以建立社会主义市场经济体制为取向的改革开放进程中，中国农民作为独立的市场主体直接面对市场经济的挑战。小规模的农户经营如何实现与国内、国际大市场的对接，是亿万农民和广大农村工作者面临的重要课题。[8]这就是说，在农业产业内部，单一的“小规模的农户经营”体制已与市场经济体制不适应，特别是进入二十一世纪以来，随着我国加入WTO，市场经济的进一步完善，“小规模的农户经营”体制不能发挥规模经济的效益，不能形成有效的市场竞争，严重阻碍了我国农业经济的发展。而农民合作经济组织是提高农业产业化、规模化的有效手段，在现行的法律体制下却没有其法律地位。
因此，本次立法的目的是：其一，赋予农民合作经济组织应有的法律地位，改变农业经营体制单一、弱小的现状；其二，通过发展农民合作经济组织，发挥规模经济的效益，形成有效的市场竞争。而产业组织法的目的是“处理规模经济和竞争效益之间的对立统一关系问题及中小企业的发展问题，相应还存在着生产规模与管理体制和水平相互适应、作用的问题。”[9]所以说从《农民专业合作经济组织法》的立法目的来看其不仅是一部“组织法”而且是一部“促进法”，符合产业组织法的立法目的。
第四，从《农民专业合作经济组织法》的调整范围来看，《农民专业合作经济组织法》属于产业组织法。“农民合作经济组织法的调整范围，目前的考虑是不包括社区性集体经济组织，因为这个问题十分复杂。社区集体经济组织产权关系的界定，需要在制定物权法时认真研究。在此之前，将社区集体经济组织纳入立法的条件和时机还不成熟。农村合作金融也不在本法的调整范围之中，因为金融是特殊行业，要由专门的法律来规范。特别是我国的农村合作金融还在改革之中，改革的成效还要靠实践检验。农村的各种协会或专业技术协会，要具体问题具体分析，符合合作经济组织定义、原则和价值取向的，则应在调整范围之中，不符合的，应继续执行现有的相关规定。农村合作经济组织立法之后，一些协会会逐渐转轨，按照农民合作经济组织的原则改造自己。”[10]这就是说，其一，虽然是“农民”专业合作经济组织法，但其着眼点是农业，或者说这里的“农民”是“职业”意义上的“农民”而不是户籍意义上的农民，强调的还是农业；其二，该法调整范围不包括在改革开放前在计划经济条件下产生的所谓的合作经济组织，而是指改革开放后，在市场经济条件下产生的“新型农民合作经济组织”。而“产业组织法是调整属于同一市场上（产业内）的企业之间的资源配置状况及企业间的关联状态的法律”，[11]二者比较可以看出，从《农民专业合作经济组织法》的调整范围与产业组织法一致。
第五，从其内容来看，《农民专业合作经济组织法》属于产业组织法。从本次立法规范内容来看，农民合作经济组织法不仅要规范农民合作经济组织成立条件和程序、组织机构、分配制度、清算制度等内容，而且要包括政府扶持政策如财政、税收、信贷等内容，政府扶持政策的法律化是本次立法的重要内容。
首先，在本次立法草案审议以前，农民合作经济组织的重要作用已被政府所认识，相继出台了优惠政策，扶持其健康发展。从地方来看，浙江等农民合作经济组织发展较好的省市均出台了相关扶持政策，各地政府也在探索适合当地情况的扶持政策。如四川省制定了《关与大力发展农村专业合作经济组织的意见》，明确了发展原则、登记办法、扶持措施等，省民政、工商、地税等职能部门和各市县还根据这一《意见》制定了具体措施，为农村专业合作经济组织的发展营造了良好的政策环境。从中央来看，农业部、财政部、民政部等相关部委也陆续出台了有关扶持农民合作经济组织发展的政策。比如，民政部2004年出台的《关于加强农村专业合作组织指导意见》,该意见在《社团法》的基础上加强了对农民合作组织的支持。
其次，从本次草案来看，明确国家扶持的基本政策是一项重要内容。“为了明确国家扶持农民专业合作经济组织的基本政策，为其发展创造良好的政策环境，草案规定，‘国家通过财政支持、税收优惠、金融扶持以及产业政策引导、科技和人才支撑等措施，促进农民专业合作经济组织的发展’。草案专门设了‘扶持政策’一章，就产业政策、财政扶持、税收优惠等问题作出专门规定。”[12]
国家通过扶持农民合作经济组织的发展，以达到促进农业产业化、规模化发展的目的。而这些内容显然不是市场主体法或经济主体法所能涵盖，但却恰恰体现了国家的产业政策。
三、结语
在党中央，国务院对“三农”问题不断重视的背景下，在全国人大有关立法部门的不断努力下，在全国人民特别是广大农民期待下，《农民专业合作经济组织法》的立法进程正在不断加快，法学界特别是经济法学界一定要加紧参与和研究。这是因为《农民专业合作经济组织法》部门法属性无论从立法进程、立法背景来看，还是从调整范围，重要内容等来看均属于经济法部门的子部门产业法。希望本文能引起经济法学界的重视，为本次立法献言献策，使一部高质量的农民专业合作经济组织法早日出台。
注释
[1]中共中央 国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见，中共中央、国务院，2004年1月。
[2]中共中央 国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见，中共中央、国务院，2006年1月。
[3]农民专业合作经济组织法草案进行首次审议[N]，农民日报，2006年6月26日。
[4]张文显主编，法理学[M]，北京大学出版社，高等教育出版社，1999年版，78页。
[5]李长健，冯果，我国农民合作经济组织立法若干问题研究（下）[J]，经济法网。
[6]全国供销合作总杜法制办公室，新中国合作社立法进程，中国合作经济，2004年第1期。
[7]欧阳仁根，我国合作经济立法的几个问题，财贸研究，1998年第3期。
[8]全国人大农业与农村委员会课题组，农民合作经济组织法立法专题研究报告(一)，[J]农村经营管理，2004年第9期。
[9]刘文华等，论产业法的地位[J]，《经济法学·劳动法学》，2002年第3期。
[10]刘振伟，农民合作经济组织立法的几个问题[J]，《农业经济问题》(月刊)，2004年第3期。
[11]刘文华等，论产业法的地位[J]，《经济法学·劳动法学》，2002年第3期。
[12]陈丽平，赋予农民专业合作经济组织法人地位[N]，法制日报，2006年6月25日。
作者简介：朱晓东，男，汉族，1977年生人，河北省馆陶县人，河北经贸大学2004级经济法专业硕士研究生。
四川省涉案物品价格鉴定管理条例(2004年)
四川省人大常委会
四川省涉案物品价格鉴定管理条例
1999年10月14日四川省第九届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过
根据2004年9月24日四川省第十届人民代表大会常务委员会第十一次会议
《关于修改〈四川省涉案物品价格鉴定条例〉的决定》修正
第一章 总 则
第一条 为了规范涉案物品价格鉴定行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进司法、行政执法的公正进行，根据《中华人民共和国价格法》等有关法律规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 四川省行政区域内的涉案物品价格鉴定管理适用本条例。
第三条 本条例所称的涉案物品，是指司法机关、行政执法机关（以下简称委托机关）在办理案件中涉及的扣押、没收、追缴物品，纠纷物及无主物等物品。
本条例所称的涉案物品价格鉴定，是指县级以上人民政府价格主管部门设立的涉案物品价格鉴定机构（以下简称价格鉴定机构）接受委托机关委托，对涉案物品价格进行评估、计算、确认。
第四条 委托机关在办理案件中，对价格不明、价格有争议或价格难以确定需要估价的涉案物品，应依法委托价格鉴定机构进行价格鉴定。
法律、法规另有规定的从其规定。
第五条 县级以上人民政府价格主管部门，负责本行政区域内涉案物品价格鉴定的监督管理工作。
第六条 涉案物品价格鉴定应遵循公平、公正、科学的原则。
第二章 涉案物品价格鉴定机构及人员
第七条 价格鉴定机构应取得国务院或省人民政府价格主管部门颁发的涉案物品价格鉴定资质证书，方可从事涉案物品价格鉴定工作。
第八条 价格鉴定机构应具备下列条件，方可取得涉案物品价格鉴定资质证书：
（一）具有法人资格；
（二）有与涉案物品价格鉴定工作相适应的章程及管理制度；
（三）有三名以上取得涉案物品价格鉴定资格证书的人员；
（四）法律、法规规定的其他条件。
第九条 有下列情形之一的，价格鉴定人员和价格鉴定机构负责人应当回避：
（一）与涉案当事人有亲属关系，或与该委托鉴定事项有利害关系的；
（二）与涉案当事人有其他关系，可能影响公正鉴定的；
（三）涉案当事人申请价格鉴定人员和价格鉴定机构负责人回避的其他理由成立的。
价格鉴定人员的回避由价格鉴定机构负责人决定，价格鉴定机构负责人的回避由其同级价格主管部门决定。
当事人对前款规定的决定不服的，可以向价格鉴定机构的上一级价格主管部门提出复议。
第十条 价格鉴定机构、价格鉴定人员不得泄露价格鉴定工作中涉及的国家秘密和商业秘密。
第十一条 涉案物品价格鉴定实行有偿服务，有偿服务的收费标准按国家、省的规定执行。
第三章 涉案物品价格鉴定程序
第十二条 涉案物品价格鉴定应按下列程序进行：
（一）委托机关委托；
（二）价格鉴定机构受理；
（三）价格鉴定机构对委托鉴定事项进行勘测、检验、确认、鉴定；
（四）价格鉴定机构出具涉案物品价格鉴定结论书。
第十三条 委托机关委托时，应出具涉案物品价格鉴定委托书，并如实提供有关情况和资料。
涉案物品价格鉴定委托书应载明下列内容：
（一）价格鉴定的目的和要求；
（二）价格鉴定的范围及基准日；
（三）委托鉴定事项的名称（包括牌号）、种类、数量、来源；
（四）价格鉴定费用的支付方式；
（五）委托机关的名称、印章和委托日期；
（六）其他有关情况和资料。
价格鉴定机构应对委托书载明的情况进行核对，如有异议，应与委托机关共同确认后，方可进行鉴定。
第十四条 价格鉴定机构受理委托后，应指定两名以上价格鉴定人员，依法开展价格鉴定工作；需要对委托鉴定事项进行质量检验或技术鉴定的，应先委托有关法定机构进行质量检验或技术鉴定。
第十五条 价格鉴定机构应在受理委托之日起七日内作出涉案物品价格鉴定结论书；法律、法规对期限有规定的或另有约定的从其规定或约定。
第十六条 涉案物品价格鉴定结论书应载明下列内容：
（一）价格鉴定的范围、基准日和内容；
（二）价格鉴定的依据；
（三）价格鉴定的方法和过程；
（四）价格鉴定的结论；
（五）对价格鉴定结论有异议的处理方法和需要说明的其他问题。
涉案物品价格鉴定结论书应附价格鉴定机构的资质证书复印件。
第十七条 省人民政府价格主管部门设立涉案物品价格鉴定复核裁定机构和分支机构，根据国家涉案物品价格鉴定复核裁定的有关规定进行复核裁定工作。
第十八条 委托机关收到涉案物品价格鉴定结论书后，应当依法将结论书告知涉案物品当事人。涉案物品当事人对价格鉴定结论有异议的，自接到价格鉴定结论书之日起五日内，可以向委托机关提出重新鉴定或复核裁定。委托机关应当自涉案物品当事人提出重新鉴定或复核裁定之日起五日内，向原价格鉴定机构提出重新鉴定，也可以向复核裁定机构申请复核裁定。
委托机关对价格鉴定结论有异议的，自接到价格鉴定结论书之日起十日内，可以要求原价格鉴定机构重新鉴定，也可以向复核裁定机构申请复核裁定。
价格鉴定机构或复核裁定机构应当在收到重新鉴定要求或复核裁定申请之日起十五日内，作出重新鉴定结论书或复核裁定结论书，并送交委托机关。法律、法规对期限有规定的或另有约定的从其规定或约定。
第十九条 跨地区的涉案物品价格鉴定由共同的上一级价格主管部门设立的涉案物品价格鉴定机构鉴定。
第二十条 有下列情形之一的，该行政区域内的涉案物品价格鉴定工作由上一级价格主管部门设立的价格鉴定机构进行：
（一）未设立价格鉴定机构的；
（二）价格鉴定机构未取得涉案物品价格鉴定资质证书的；
（三）价格鉴定机构因违法被责令停业整顿的；
（四）价格鉴定机构被吊销涉案物品价格鉴定资质证书的。
第四章 涉案物品价格鉴定基本方法
第二十一条 涉案物品价格鉴定的基准日，由委托机关确定；法律、法规另有规定的从其规定。
第二十二条 价格鉴定机构对委托鉴定的文物、邮票、字画、贵重金银饰品、珠宝及其制品等特殊物品，应当委托有关法定机构作出技术、质量鉴定，并根据其提供的依据，作出价格鉴定结论。
第二十三条 对涉案物品的价格鉴定，应根据不同的鉴定目的，分别采用重置成本法、现行市价法、收益现值法、清算价格法等不同鉴定方法进行。
在价格鉴定过程中，涉及到政府定价、政府指导价的，按政府定价、政府指导价进行计算；属于市场调节价的，按同一时间、同一市场、同类物品的中等价格计算。
第五章 法律责任
第二十四条 价格鉴定机构违反本条例，导致价格鉴定结论失实或不公的，由其同级价格主管部门宣布其价格鉴定结论无效；情节严重的，由有关机关给予价格鉴定机构负责人和直接责任人行政处分；造成严重后果的，由省人民政府价格主管部门依法责令其停业整顿或吊销其涉案物品价格鉴定资质证书。
第二十五条 价格鉴定人员违反本条例规定，应当回避而未回避的，由该价格鉴定机构的同级价格主管部门责令改正。
价格鉴定人员违反本条例规定，玩忽职守、徇私舞弊、失密泄密、索贿受贿的，由该价格鉴定机构的同级价格主管部门宣布其价格鉴定结论无效，并由有关机关根据情节轻重给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十六条 因价格鉴定机构或价格鉴定人员的过错，造成价格鉴定结论失实或不公被宣布无效的，该价格鉴定机构应当退还收取的价格鉴定费。
第二十七条 委托机关及其工作人员违反本条例规定，提供虚假情况和资料，或非法干预价格鉴定，导致价格鉴定结论失实的，由同级价格主管部门宣布价格鉴定结论无效；情节严重的，由有关机关给予直接责任人行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十八条 价格鉴定机构及其价格鉴定人员、委托机关及其工作人员违反本条例规定，给当事人造成损失的，应根据其过错依法承担赔偿责任。
第六章 附 则
第二十九条 涉案无形资产和有偿服务的价格鉴定适用本条例。
第三十条 本条例自2000年1月1日起施行。