警务化的执行局之我见

于冰 杨毅

法院的执行是一项涉及到裁判文书所确定的权利义务实现的重要工作，法律赋予该工作以一定的强制力。但长期以来，"执行难"一直困扰着执行工作，影响着法律正确、完整的实施，损害着司法权威形象。近来实践中，人们已充分认识到作为执行机构的执行庭已无法适应新形势的要求，因此，尽快建立以执行局为代表的新执行体制已成为共识，但其具体设置仍是探讨热点。笔者认为，警务化的执行局将是大势所趋。
首先，执行工作的特殊性决定了必须实现警务化的执行方式。与审判工作相比，查找披执行人和被执行财产，查询存款，查封、扣押物品，拘留被执行人等均在非固定的流动状况中进行；在被执行人拒不履行的情况下，需要在隐蔽的状态下查找被隐藏、转移的财产；同时，被执行人往往对履行义务具有较大的抵触情绪，因而在执行过程中常伴有对抗行为乃至暴力抗法事件。从理论上讲，执行员身着的新式法官制服，是一种"文官"服饰，没有明显的代表国家强制力的"军警"标志，且法律上也未授权法官持有并使用强制性器具，因而在执行中缺乏应有的威慑度，无法突现执行的强制力。而司法警察所着警察服饰，属于标准的"武官"服饰，强制力标志十分突出和明显，司法警察同时还有《人民警察法》和《司法警察暂行条例》的授权，在采取强制措施方面更加直接和快捷，对产生的突发意外事件较易控制，对化解和遏制一些濒于激化的矛盾能起到事半功倍的效果。事实也证明，有法警执行的效果均优于单纯的法官执行。
其次，执行工作警务化也是向国际接轨的要求，这一点在我国加入WTO后尤为显得迫切。纵观世界各国执行制度，法院生效文书的执行大多数均由警察或单独的执行官执行。尤其在英美法系各国，执行工作统一由司法行政官负责，由他向执行人员签发命令，指示执行工作具体进行，根本不存在由法官兼任执行工作的情况。我国司法警察实际上是一支明显属于警察序列而又相对独立的武装力量，其在法院系统内部是司法行政建制，接受双重领导（所属法院和上级司法警察组织），因而，这种特性决定了执行局必须依靠这相对独立的法警序列为主要执行力量。
正因为司法警察既接受所在法院的组织领导，也要服从上级司法警察组织的管理和调遣，使得开展执行工作能够具有更强的集中协调性，有利于打破"地方保护主义"，形成执行工作全省一盘棋，全国一盘棋局面。如委托执行可以指令方式进行，各法院受理的被执行人或被执行人财产不在本法院辖区内的执行案件，可由上级法警组织指令所在地的法警执行。这样，既可减少了执行费用开支，又从根本上解决了"执行难"和"三同"的问题。当然，还因为法警没有任职资格的法律条件限制，也无须由人大任命，故而，法院军转干部的窘境可在相当程度上得到缓解。
就目前设想来看，实现执行局警务化的途径主要有两种：一是在执行局内设立执行裁判庭和警队，以司法警察为主体，协助执行员完成执行工作，建立执行员指挥下的以法警为主体的执行体制；二是将现有执行员过渡到拥有双重身份，既是执行官又是警官。笔者认为前者更具有现实实践意义。理由是：
我国的强制执行权具有司法权和行政权双重属性，为了体现执行机构要为行使执行中的司法裁判权服务，因此在执行机构中必须有办理裁判的部门，专司执行中的司法裁判权。因为目前以至今后相当长的一段时期内，被执行人的履行能力较差，信用较差，许多法人企业被执行人为了逃债，或变更名称，或进行所谓重组，或抽回注册资金，或互相参股；同时，在我国经济运行中，由于市场经济不完善条件下的债权、物权的不断转换等等，经常需要在执行阶段变更被执行人，裁判权不可避免地要介入执行工作之中。鉴于此种情况，只有执行裁判庭和警队分列，才便于通过司法裁判权的及时适用来变更被执行主体。
此外，第二种方式并未实现彻底意义上的审执分开，有违实现司法公正的最终目的，从我国现行法律规定来看，执行员和法警属于两种不同性质和编制的人员，法警支接取代执行员的地位还缺少依据。而如果执行人员具有两重身份，将不可避免"滥用" 裁判身份变更执行主体的现象，从而会滋长 "暗箱"操作，武断"合法"地剥夺被执行人的诉权和抗辩权，既破坏了生效法律文书的确定性，又助长了执法的随意性。第一种方式可以改变过去那种法警在执行中全过程参与的模式，实行了分段负责的执行方式，即由执行员确定工作目标，并对结果负责，而司法警察则对执行的过程负责，因而准确地说，警务化的执行局实际内容应该是执行过程的警务化。
据此，笔者建议：
1、 执行局应以警务工作为主要内容，实行执行工作警务化。内部应当具备执行裁判庭和警队两个职能部门，由执行员组成执行裁判庭，人数不少于一个合议庭，每个执行员配备2至3名法警，组成相对固定的执行组。全局人员总数可根据年执行案件的数量进行考核定编。法警经过严格考试取得相应资格后，同样应可晋升为执行员，但不得兼任法警。
2、 警务化的执行局中，执行员的作用是依照法定程序确定权利义务的内容、变更执行主体，对案外人异议作出裁决，对终结、中止执行作出裁定，对确定的案件指挥或直接交付法警执行；司法警察依照《民事诉讼 法》、《司法警察暂行条例》的规定，在整个执行过程中独立完成行为性和事务性的工作，执行结束后向执行员汇报。
3、 尽快先对现有的《人民法院组织法》和最高院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》等相关条款作相应修改或解释，以作确定并规范。同时，尽快制定和出台《强制执行法》，从根本上明确执行员（官）和执行法警的法律地位，对执行员和法警的任免程序、职能及上下级执行机构的关系作统一规定。

山东省淄博市人民政府


淄博市人民政府关于印发淄博市经济适用住房建设和管理办法的通知



各区县人民政府，高新区、文昌湖区管委会，市政府各部门，各有关单位，各大企业，各高等院校：
　　《淄博市经济适用住房建设和管理办法》已经市政府第53次常务会议讨论通过，现印发给你们，请遵照执行。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　淄博市人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年十一月三十日

淄博市经济适用住房建设和管理办法

　　第一章总则
　　第一条为规范经济适用住房制度，保护当事人合法权益，根据国家及省有关规定,结合本市实际,制定本办法。
　　第二条本办法所称经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。
　　本办法所称城市低收入住房困难家庭，是指具有本市城镇常住户口且符合市政府规定的城市低收入标准和住房困难标准的家庭。
　　第三条 本市行政区域内经济适用住房的建设、供应、使用及管理适用本办法。
　　第四条发展经济适用住房应当坚持政府主导、社会参与、因地制宜、规范运作的原则。
　　第五条市房产管理部门负责全市经济适用住房的管理工作。区县（包括淄博高新技术产业开发区和文昌湖旅游度假区，下同）房产管理部门负责本行政区域内经济适用住房的具体管理工作。
　　发展改革、住房和城乡建设、国土资源、规划、民政、统计、监察、财政、税务、物价、审计、公安等部门及街道办事处（镇人民政府，下同）按照职责分工，做好经济适用住房的相关工作。
　　第六条市、区县人民政府应当在解决城市低收入家庭住房困难发展规划和年度计划中，明确经济适用住房建设规模、项目布局和用地安排等内容，并纳入本级国民经济与社会发展规划和住房建设规划，及时向社会公布。
　　第二章优惠政策
　　第七条经济适用住房建设用地以划拨方式供应。国土资源部门应会同发展改革、规划、住房和城乡建设、房产管理等部门依据经济适用住房发展规划和建设计划，编制经济适用住房建设用地年度计划，在申报年度用地指标时单独列出，优先供应。
　　第八条 经济适用住房建设项目免收城市基础设施配套费、防空地下室异地建设费等各种行政事业性收费和政府性基金。经济适用住房项目外基础设施建设费用，由政府负担。经济适用住房建设单位可以以在建项目作抵押向商业银行申请住房开发贷款。
　　第九条 购买经济适用住房的个人向商业银行申请住房贷款，应当出具市、县房产管理部门核发的《淄博市经济适用住房准购证》（以下简称《准购证》），并优先办理贷款手续。
　　购买经济适用住房可提取个人住房公积金和优先办理住房公积金贷款。
　　第十条经济适用住房的建设和供应严格执行国家规定的各项税费优惠政策。
　　第三章建设管理
　　第十一条经济适用住房应当统筹规划、合理布局、配套建设，充分考虑城市低收入住房困难家庭对交通等基础设施条件的要求，合理安排区位布局。
　　第十二条 经济适用住房建设按照政府组织协调、市场运作的原则，可以采取项目法人招标的方式，选择具有相应资质和良好社会责任的房地产开发企业实施；也可以由政府确定的经济适用住房管理实施机构直接组织建设。
　　第十三条在商品住房小区中配套建设经济适用住房的，应当在项目出让条件中，明确配套建设的经济适用住房的建设总面积、单套建筑面积、套数、套型比例、建设标准以及建成后移交或者回购等事项，并以合同方式约定。
　　第十四条经济适用住房建设投资计划实行逐级申报。区县发展改革部门应会同房产管理、国土资源、住房和城乡建设等部门依据经济适用住房发展规划和住房需求情况，合理编制经济适用住房年度建设投资计划和用地计划，并报市发展改革、房产管理、住房和城乡建设、国土部门审查。审查合格的，报省发展改革、住房和城乡建设、国土资源行政主管部门批准后组织实施。
　　第十五条申报经济适用住房建设投资计划应提供以下材料：
　　（一）申报经济适用住房建设投资计划的文件；
　　（二）《经济适用住房建设投资计划申报表》；
　　（三）发展改革部门的核准文件；
　　（四）国土资源部门出具的土地利用情况说明，包括是否符合土地利用总体规划，项目容积率等内容；
　　(五)其他应当提交的材料。
　　第十六条 经济适用住房建设投资计划批准后，建设单位应向房产管理部门提报经济适用住房项目总平面图、单体平面图、单体立面图、单体剖面图，凭房产管理部门出具的经济适用住房建设确认书享受经济适用住房优惠政策，办理经济适用住房建设手续。
　　第十七条 经济适用住房单套的建筑面积控制在60平方米左右。市、区县房产管理部门应当会同有关部门根据当地经济发展水平、群众生活水平、住房状况、家庭结构和人口等因素，合理确定经济适用住房建设规模和各种套型的比例，提出布局意见，并进行严格管理。
　　第十八条经济适用住房的规划设计和建设必须按照发展节能省地环保型住宅的要求，严格执行《住宅建筑规范》等国家有关住房建设的强制性标准，采取竞标方式优选规划设计方案，做到在较小的套型内实现基本的使用功能。积极推广应用先进、成熟、适用、安全的新技术、新工艺、新材料、新设备。
　　经济适用住房建设单位对其建设的经济适用住房工程质量负最终责任，向买受人出具《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》，并承担保修责任，确保工程质量和使用安全。有关住房质量和性能等方面的要求，应在建设合同中予以明确。
　　第十九条经济适用住房的施工和监理，应当采取招标方式，选择具有资质和良好社会责任的建筑企业和监理公司实施。
　　第二十条 经济适用住房建设单位应对经济适用住房项目单独建账核算，并接受社会监督检查。
　　第二十一条经济适用住房项目可采取招标方式选择物业服务企业实施前期物业服务，也可以在社区居委会等机构的指导下，由居民自我管理，提供符合居住区居民基本生活需要的物业服务。
　　第四章价格管理
　　第二十二条确定经济适用住房的价格应当以保本微利为原则。其销售基准价格及浮动幅度，由市物价部门会同市房产管理部门，依据经济适用住房价格管理的有关规定，在综合考虑建设、管理成本和利润的基础上确定并向社会公布。房地产开发企业实施的经济适用住房项目利润率按不高于3％核定；由市、区县政府直接组织建设的经济适用住房项目只能按成本价销售，不得有利润。
　　第二十三条经济适用住房销售实行明码标价，销售价格不得高于基准价格及上浮幅度，不得在标价之外收取任何未予标明的费用。经济适用住房价格确定后应当向社会公布。建设单位确定具体的销售价格后，应及时向物价、房产管理部门备案，物价、房产管理部门应依法进行监督管理。
　　第二十四条经济适用住房实行收费卡制度。凡涉及经济适用住房建设项目的收费，收费的部门和单位必须在物价部门核发的交费登记卡如实填写收费项目、标准、依据等，并加盖公章。拒绝填写或者不按规定要求填写的，建设单位有权拒交，并向物价部门举报。
　　第二十五条物价部门应当加强成本监审，全面掌握经济适用住房成本及利润变动情况，确保经济适用住房做到质价相符。
　　第五章准入和退出管理
　　第二十六条经济适用住房管理实行严格的准入和退出机制。经济适用住房由房产管理部门按限定的价格，统一组织向符合条件且已取得《淄博市经济适用住房申购资格证》（以下简称《资格证》）的家庭供应。经济适用住房供应实行资格登记、申请房源、摇号（排序）选房、公示和轮候制度。
　　第二十七条城市低收入家庭申请《资格证》应同时符合下列条件：
　　（一）申请人具有本市城镇居民常住户口且居住满1年以上；
　　（二）无房或现住房人均建筑面积低于政府公布的住房困难标准；
　　（三）家庭收入低于政府公布的低收入标准。
　　一人家庭即单身家庭（未婚、离异或者丧偶不带子女）申请《资格证》，应当年满28周岁并符合上述条件。
　　75周岁以上申请经济适用房，有子女的，应与子女共同申请；无子女的，可单独申请。
　　第二十八条 有下列情况之一的不予颁发《资格证》：
　　（一）购买过经济适用住房或单位集资合作建房的；
　　（二）已参加福利分房或享受房改政策购房，且房屋建筑面积超过政府公布的住房困难标准的；
　　（三）私有房屋转让后不满2年的；
　　（四）离婚不满1年的；
　　（五）其他不符合购买经济适用住房条件的。
　　第二十九条 经济适用住房供应对象的家庭收入标准和住房困难标准，实行动态管理，每年向社会公布一次。具体标准由市房产管理部门会同民政、统计等部门根据各区县商品住房价格、城镇居民家庭可支配收入、居住水平和家庭人口结构等因素拟定，报市政府批准后执行。
　　第三十条 符合申请购买经济适用住房条件的城镇住房困难家庭，向户籍所在地街道办事处提出书面申请，并提交以下材料：
　　（一）《淄博市购买经济适用住房资格登记表》；
　　（二）家庭成员身份证、户口簿；
　　（三）婚姻状况证明；
　　（四）申请人及其他家庭成员的住房状况证明；
　　（五）民政部门认定为低收入家庭的证明；
　　（六）应当提交的其他材料。
　　第三十一条 街道办事处自受理申请之日起5日内进行审查。经审查符合条件的，在申请人所在单位或社区居委会进行公示，公示期为5日。公示无异议或异议不成立的，将审查意见和申请材料报区县房产管理部门。
　　区县房产管理部门自收到申请材料之日起10日内，对申请材料进行审查，其中，区房产管理部门初审后应报市房产管理部门审核。市、县房产管理部门审核后，应当将符合条件的申请家庭向社会公示，公示期为5天。公示无异议或异议不成立的，向申请人颁发《资格证》。
　　审查、公示不合格的，应告知申请人并说明理由。
　　第三十二条 资格审核单位可通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭收入和住房状况等情况进行核实。申请人及有关单位、组织或者个人应当予以配合，如实提供有关情况。
　　第三十三条 经济适用住房实行销(预)售公示制度，未向社会公示的经济适用住房项目，不得对外销售。
　　房产管理部门应当将房源信息向社会公示。公示内容应当包括建设单位名称、销(预)售时间、房源位置、数量、套型、基准价格及其浮动幅度等。
　　公示期内，申请人根据公示的房源信息,凭《资格证》申请购买。
　　第三十四条经济适用住房实行摇号排序轮候制度。房源所在地符合条件的申请人优先参加公开摇号。户口不在房源所在地，但在房源所在地工作并连续缴纳养老保险3年以上的申购家庭，视为房源所在地户口。
　　本年度未进入选房范围的符合购买条件的购房家庭，自动进入下一年度优先摇号选房。
　　因楼层、户型等原因放弃选房的申请家庭，两年内不再受理其申购经济适用住房的申请。
　　第三十五条取得《资格证》的家庭，在同一条件下，有下列情形之一的，可以优先购买经济适用住房：
　　（一）持有民政部门发放的《城市居民最低生活保障证》的；
　　（二）属于烈士遗属的（配偶、子女、父母）；
　　（三）家庭成员中有市级以上劳动模范的；
　　（四）家庭成员中有一、二级重度残疾人员的；
　　（五）市、区县人民政府规定的其他需要优先保障的。
　　第三十六条 市、区县房产管理部门摇号后，将摇号结果公示10天，然后由区县房产管理部门组织选房，并将选房结果进行公示，公示期为5天。公示无异议或异议不成立的家庭，房产管理部门为其发放《准购证》。申请人凭《准购证》与建设单位签订经济适用住房买卖合同及办理房屋所有权证。
　　第三十七条 居民个人购买经济适用住房后，应当按照规定办理权属登记。在办理权属登记前，应当退出原有的住房保障方式。房屋、土地登记部门在办理权属登记时，应当分别注明经济适用住房、划拨土地。
　　第三十八条 经济适用住房购房人拥有有限产权。
　　购买经济适用住房不满５年，不得直接上市交易。已经购买经济适用住房的家庭5年内通过购置、继承、受赠等方式取得其他住房，或购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的，由政府或其委托的运营机构按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购，继续向符合条件的低收入住房困难家庭出售。
　　购买经济适用住房满5年的，可按市场价格上市交易。上市交易时应当向市、区县房产管理部门申请办理经济适用住房上市交易手续，并按照原购房价格和上市交易指导价格价差的45%补交增值收益，政府可优先回购；购房人也可以向政府交纳增值收益后，取得完全产权。
　　第三十九条物价部门应当会同房产管理、统计等部门结合各地段普通商品住房交易价格，定期制订经济适用住房上市交易指导价格，报经市政府同意后实施。
　　第四十条在取得完全产权前，经济适用住房购房人只能用于购房家庭自住，不得出售、出租、闲置、出借，也不得擅自改变住房用途。
　　第六章单位集资合作建房
　　第四十一条距离城区较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业，在符合土地利用总体规划、城市规划、住房建设规划的前提下，经市、区县人民政府批准，可以利用单位自用土地进行集资合作建房。参加单位集资合作建房的对象，必须限定在本单位符合规定的低收入住房困难家庭。
　　第四十二条单位集资合作建房是经济适用住房的组成部分，其建设标准、优惠政策、供应对象、产权关系、价格管理等均按照经济适用住房的有关规定严格执行。单位集资合作建房应当纳入经济适用住房建设计划和用地计划管理。
　　第四十三条任何单位不得利用新征用或新购买土地组织集资合作建房；机关和事业单位一律不得搞单位集资合作建房。单位集资合作建房不得向不符合经济适用住房供应条件的家庭出售。
　　第四十四条单位集资合作建房在满足本单位低收入住房困难家庭购买后 ，房源仍有少量剩余的，由房产管理部门统一组织向符合经济适用住房购房条件的家庭出售，或由政府以成本价收购后用作廉租住房或者公共租赁住房。
　　第四十五条向职工收取的单位集资合作建房款项实行专款管理、专项使用，并接受财政和房产管理部门的监督。
　　第四十六条已参加福利分房、购买经济适用住房或参加单位集资合作建房的人员，不得再次参加单位集资合作建房。严禁任何单位借集资合作建房名义，变相实施住房实物分配或商品房开发。
　　第四十七条单位集资合作建房原则上不收取管理费用，不得有利润。
　　第七章监督管理
　　第四十八条 经济适用住房购房家庭成员有与其申报收入明显不符的高消费行为时，应当主动向住房保障部门作出说明，并配合对其资产进行核查、公示。
　　市、区县房产管理部门应当定期或不定期对辖区内经济适用住房使用情况（包括自住、长期闲置、出租、出借、出售以及住房用途等）进行检查。
　　第四十九条 已购买经济适用住房的家庭，再购买或通过继承、受赠等方式取得其他住房的，在办理权属登记前，必须办理经济适用住房退出手续。
　　第五十条 经济适用住房上市交易，必须取得完全产权。未取得完全产权的，不得用于出租经营。
　　第五十一条市、区县人民政府及其有关部门应当加强对经济适用住房建设、交易中违纪违法行为的查处。
　　（一）擅自改变经济适用住房或集资合作建房用地性质的，由国土资源主管部门按有关规定处罚。
　　（二）擅自提高经济适用住房或集资合作建房销售价格等价格违法行为的，由价格主管部门依法进行处罚。
　　第五十二条经济适用住房的购买人有下列情形之一的，由房产管理部门取消其在5年内再次申购或租赁各类政策性、保障性住房的资格，并按下列规定进行处理：
　　（一）弄虚作假、隐瞒家庭收入和住房条件等真实情况，骗购经济适用住房的，责令限期交回住房；逾期不能交回的，责令其按照市场价格补缴差价款；
　　（二）违规出租、长期闲置、出借经济适用住房，或者擅自改变住房用途且拒不整改的，按原价收回其所购住房；
　　（三）购房家庭不能对其高消费行为作出合理解释，不配合资产核查、公示的，视同以虚假材料骗购经济适用住房，按第（一）项规定处理。
　　对拒不服从退出管理的，可以申请人民法院强制执行。
　　第五十三条国家机关工作人员在经济适用住房建设、管理过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法依纪追究责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
　　第五十四条任何单位和个人有权对违反本办法规定的行为进行检举和控告。
　　第八章附则
　　第五十五条本办法自2012年1月1日起施行。1999年9月8日《淄博市人民政府印发关于加快经济适用住房建设的意见的通知》（淄政发〔1999〕154号）同时废止。