机构改革需要法律规制

薛刚凌
　 政府机构改革，并不是一件新鲜的事情。新中国建立以来，大的机构改革就有7次，分别在1953－1954，1957－1958，1961－1963，1970－1971，1982－1983，1988，1993－1994年进行。如果加上1998年开始、尚未结束的这一次改革，则有8次。撇开正在进行中的这一次，前7次改革都没能摆脱“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的怪圈。由于机构重叠庞大，人浮于事现象严重，加之政企不分和职能交叉，导致了第8次大规模的机构改革。目前，中央一级的机构改革已经完成，国务院人员编制总数减少47．5％，省一级的改革尚在进行，省以下各级政府的机构改革还有待于开始。

　 应当说，机构改革是任何一个国家都无法回避的重大课题。一方面，现代社会随着科技经济的发展，个人对国家的依赖加深，政府职能日益扩展，政府的规模也日趋庞大；另一方面，由于管理资源的有限性，也由于政府规模膨胀带来的管理效率低下、官僚作风严重，因而，政府不得不采用机构改革的方式来确保政府规模的合理、行政机关设置的科学和公务员的活力。

　 机构改革多涉及政府职能的重组、行政权力的再分配、政府规模以及公务员队伍的调整。从表面上看，机构改革似乎仅仅是行政机关的事情，因为改革的结果往往表现为行政机关的变化和人员的减少，但实质上，机构改革却与广大公民的利益直接相关。机构改革涉及对行政权的重新界定，而行政权的大小则直接影响到公民的自由。行政权越大，意味着公民的自由度就越小。另外，机构改革的核心内容之一是控制政府规模，而政府规模决定着公民负担的多少。政府的一切运作都是由纳税人支付的税款来支撑的，政府的规模越大，意味着公民的负担越重。当然，改革本身也是需要成本的。每一次机构改革，都面临着机构人员的调整，国家需要安置分流人员，需要时间、精力和财力。

　 由于机构改革关系到全民的利益，因而需要建立在民主、理性、公正的基础上。公民作为普通的纳税人，有权了解和参与机构改革；机构改革的设计者应当地位超脱，独立于各种利益之上；改革方案需要广泛调查研究以及科学论证。为保障公民的参与、改

　 革过程的理性以及改革方案的合理公正，需要法律的规制。这是因为：首先，法律规制可以保障公民参与权的实现。公民通过什么样的机制和程序来参与机构改革，需要在法律上予以明确。如规定公民参与对机构改革方案的讨论，机构改革的研究机构应有社会各界的代表等。没有法律对参与权的规定与保障，公民的参与就只是一句空话。其次，法律规制可以保障改革过程的理性。改革方案由谁来设计论证，由谁作最终的决定，改革方案又由谁来负责推行，都需要法律的规定。除了合理分配机构改革的各种权力外，还可以对机构改革的程序进行全面规范，以保障机构改革权的合理行使。改革过程的理性在很大程度上能够确保改革方案的合理公正。再次，法律规制可以保障机构改革的有效推进和改革的最后成果。由于法律具有普遍约束力和强制力，所以改革方案一旦为立法所肯定，任何人都受其约束，违法将会受到法律制裁。可见，通过法律规制可以减少改革的阻力，也可以防止改革成果的流失。

　 目前，西方国家的机构改革大多在法律的规制下进行。机构改革的过程大致分为三步：第一，通过立法成立一个改革研究委员会。该委员会为非官方组织，吸收社会各界人士参加，由其负责对机构改革的所有问题进行全面调查研究，并在充分论证的基础上提出机构改革的建议报告。第二，由立法机关制定有关机构改革方面的法律。对机构改革研究委员会提出的改革建议，一般要在政府和社会进行广泛讨论，立法机关可以采纳其合理部分制定法律，决定改革。第三，有关改革的法律制定后，由政府具体推行。在推行过程中力求稳妥，往往分阶段、分步骤进行。美国新政后的政府重组，日本二战后的几次政府改革都是遵循这一改革模式，并取得了较好成果。

　 不能说上述改革模式完美无缺，但有一点则是值得肯定的，那就是它的民主与法治精神。在我国，机构改革往往由政府自行设计，并依靠运动式的行政手段推行。改革的设计者也是改革的推行者。虽然政府的部分改革方案需要权力机关的批准，但权力机关对机构改革的介入十分有限。这种模式的机构改革能立竿见影，迅速便捷，但也存在许多内在缺陷。由于缺乏社会各界的广泛参与，所以改革阻力大，改革方案有时难以得到社会的认同和支持。改革也存在诸多风险。改革者主观随意性大，自由裁量权过宽，改革方案往往缺乏严格细致的论证。机构改革能否成功在很大程度上取决于改革者的魅力和智慧。另外，机构改革的成果也难以巩固。每届政府在改革之初都决心很大，也取得了一些成果，但这些成果没有及时通过立法固定下来，改革风一过，又复归以往，机构人员又迅速增长。

　 由是观之，如果我们在每一次大的机构改革前，能得到社会各界和民众的参与，能做一番全面的调查研究和深入的科学论证，如果我们的改革设计者能处于中立的地位，超脱于各种利益之上，如果我们的改革能有法律的支持和保障，情况也许会变得不大一样。无疑，我们仍然需要机构改革，但也许不必如此频繁；政府的职能仍然需要根据社会的发展而调整，但也许不会有太多的机构重叠和职能交叉；政府的规模仍然需要控制，但不必经常大规模地裁员，也不会因为裁员而给公务员个人以及社会造成负担。因此，机构改革的法制化的确是使这一改革取得成功的关键。

　

全国人民代表大会常务委员会


中华人民共和国可再生能源法（修正案）

（2005年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过　根据2009年12月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国可再生能源法〉的决定》修正）


目　　录

第一章　总　　则

第二章　资源调查与发展规划

第三章　产业指导与技术支持

第四章　推广与应用

第五章　价格管理与费用补偿

第六章　经济激励与监督措施

第七章　法律责任

第八章　附　　则

第一章　总　　则

第一条　为了促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展，制定本法。

第二条　本法所称可再生能源，是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源。

水力发电对本法的适用，由国务院能源主管部门规定，报国务院批准。

通过低效率炉灶直接燃烧方式利用秸秆、薪柴、粪便等，不适用本法。

第三条　本法适用于中华人民共和国领域和管辖的其他海域。

第四条　国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域，通过制定可再生能源开发利用总量目标和采取相应措施，推动可再生能源市场的建立和发展。

国家鼓励各种所有制经济主体参与可再生能源的开发利用，依法保护可再生能源开发利用者的合法权益。

第五条　国务院能源主管部门对全国可再生能源的开发利用实施统一管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责有关的可再生能源开发利用管理工作。

县级以上地方人民政府管理能源工作的部门负责本行政区域内可再生能源开发利用的管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责有关的可再生能源开发利用管理工作。

第二章　资源调查与发展规划

第六条　国务院能源主管部门负责组织和协调全国可再生能源资源的调查，并会同国务院有关部门组织制定资源调查的技术规范。

国务院有关部门在各自的职责范围内负责相关可再生能源资源的调查，调查结果报国务院能源主管部门汇总。

可再生能源资源的调查结果应当公布；但是，国家规定需要保密的内容除外。

第七条　国务院能源主管部门根据全国能源需求与可再生能源资源实际状况，制定全国可再生能源开发利用中长期总量目标，报国务院批准后执行，并予公布。

国务院能源主管部门根据前款规定的总量目标和省、自治区、直辖市经济发展与可再生能源资源实际状况，会同省、自治区、直辖市人民政府确定各行政区域可再生能源开发利用中长期目标，并予公布。

第八条　国务院能源主管部门会同国务院有关部门，根据全国可再生能源开发利用中长期总量目标和可再生能源技术发展状况，编制全国可再生能源开发利用规划，报国务院批准后实施。

国务院有关部门应当制定有利于促进全国可再生能源开发利用中长期总量目标实现的相关规划。

省、自治区、直辖市人民政府管理能源工作的部门会同本级人民政府有关部门，依据全国可再生能源开发利用规划和本行政区域可再生能源开发利用中长期目标，编制本行政区域可再生能源开发利用规划，经本级人民政府批准后，报国务院能源主管部门和国家电力监管机构备案，并组织实施。

经批准的规划应当公布；但是，国家规定需要保密的内容除外。

经批准的规划需要修改的，须经原批准机关批准。

第九条　编制可再生能源开发利用规划，应当遵循因地制宜、统筹兼顾、合理布局、有序发展的原则，对风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等可再生能源的开发利用作出统筹安排。规划内容应当包括发展目标、主要任务、区域布局、重点项目、实施进度、配套电网建设、服务体系和保障措施等。

组织编制机关应当征求有关单位、专家和公众的意见，进行科学论证。

第三章　产业指导与技术支持

第十条　国务院能源主管部门根据全国可再生能源开发利用规划，制定、公布可再生能源产业发展指导目录。

第十一条　国务院标准化行政主管部门应当制定、公布国家可再生能源电力的并网技术标准和其他需要在全国范围内统一技术要求的有关可再生能源技术和产品的国家标准。

对前款规定的国家标准中未作规定的技术要求，国务院有关部门可以制定相关的行业标准，并报国务院标准化行政主管部门备案。

第十二条　国家将可再生能源开发利用的科学技术研究和产业化发展列为科技发展与高技术产业发展的优先领域，纳入国家科技发展规划和高技术产业发展规划，并安排资金支持可再生能源开发利用的科学技术研究、应用示范和产业化发展，促进可再生能源开发利用的技术进步，降低可再生能源产品的生产成本，提高产品质量。

国务院教育行政部门应当将可再生能源知识和技术纳入普通教育、职业教育课程。

第四章　推广与应用

第十三条　国家鼓励和支持可再生能源并网发电。

建设可再生能源并网发电项目，应当依照法律和国务院的规定取得行政许可或者报送备案。

建设应当取得行政许可的可再生能源并网发电项目，有多人申请同一项目许可的，应当依法通过招标确定被许可人。

第十四条　国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度。

国务院能源主管部门会同国家电力监管机构和国务院财政部门，按照全国可再生能源开发利用规划，确定在规划期内应当达到的可再生能源发电量占全部发电量的比重，制定电网企业优先调度和全额收购可再生能源发电的具体办法，并由国务院能源主管部门会同国家电力监管机构在年度中督促落实。

电网企业应当与按照可再生能源开发利用规划建设，依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量。发电企业有义务配合电网企业保障电网安全。

电网企业应当加强电网建设，扩大可再生能源电力配置范围，发展和应用智能电网、储能等技术，完善电网运行管理，提高吸纳可再生能源电力的能力，为可再生能源发电提供上网服务。

第十五条　国家扶持在电网未覆盖的地区建设可再生能源独立电力系统，为当地生产和生活提供电力服务。

第十六条　国家鼓励清洁、高效地开发利用生物质燃料，鼓励发展能源作物。

利用生物质资源生产的燃气和热力，符合城市燃气管网、热力管网的入网技术标准的，经营燃气管网、热力管网的企业应当接收其入网。

国家鼓励生产和利用生物液体燃料。石油销售企业应当按照国务院能源主管部门或者省级人民政府的规定，将符合国家标准的生物液体燃料纳入其燃料销售体系。

第十七条　国家鼓励单位和个人安装和使用太阳能热水系统、太阳能供热采暖和制冷系统、太阳能光伏发电系统等太阳能利用系统。

国务院建设行政主管部门会同国务院有关部门制定太阳能利用系统与建筑结合的技术经济政策和技术规范。

房地产开发企业应当根据前款规定的技术规范，在建筑物的设计和施工中，为太阳能利用提供必备条件。

对已建成的建筑物，住户可以在不影响其质量与安全的前提下安装符合技术规范和产品标准的太阳能利用系统；但是，当事人另有约定的除外。

第十八条　国家鼓励和支持农村地区的可再生能源开发利用。

县级以上地方人民政府管理能源工作的部门会同有关部门，根据当地经济社会发展、生态保护和卫生综合治理需要等实际情况，制定农村地区可再生能源发展规划，因地制宜地推广应用沼气等生物质资源转化、户用太阳能、小型风能、小型水能等技术。

县级以上人民政府应当对农村地区的可再生能源利用项目提供财政支持。

第五章　价格管理与费用补偿

第十九条　可再生能源发电项目的上网电价，由国务院价格主管部门根据不同类型可再生能源发电的特点和不同地区的情况，按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定，并根据可再生能源开发利用技术的发展适时调整。上网电价应当公布。

依照本法第十三条第三款规定实行招标的可再生能源发电项目的上网电价，按照中标确定的价格执行；但是，不得高于依照前款规定确定的同类可再生能源发电项目的上网电价水平。

第二十条　电网企业依照本法第十九条规定确定的上网电价收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，由在全国范围对销售电量征收可再生能源电价附加补偿。

第二十一条　电网企业为收购可再生能源电量而支付的合理的接网费用以及其他合理的相关费用，可以计入电网企业输电成本，并从销售电价中回收。

第二十二条　国家投资或者补贴建设的公共可再生能源独立电力系统的销售电价，执行同一地区分类销售电价，其合理的运行和管理费用超出销售电价的部分，依照本法第二十条的规定补偿。

第二十三条　进入城市管网的可再生能源热力和燃气的价格，按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则，根据价格管理权限确定。

第六章　经济激励与监督措施

第二十四条　国家财政设立可再生能源发展基金，资金来源包括国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加收入等。

可再生能源发展基金用于补偿本法第二十条、第二十二条规定的差额费用，并用于支持以下事项：

（一）可再生能源开发利用的科学技术研究、标准制定和示范工程；

（二）农村、牧区的可再生能源利用项目；

（三）偏远地区和海岛可再生能源独立电力系统建设；

（四）可再生能源的资源勘查、评价和相关信息系统建设；

（五）促进可再生能源开发利用设备的本地化生产。

本法第二十一条规定的接网费用以及其他相关费用，电网企业不能通过销售电价回收的，可以申请可再生能源发展基金补助。

可再生能源发展基金征收使用管理的具体办法，由国务院财政部门会同国务院能源、价格主管部门制定。

第二十五条　对列入国家可再生能源产业发展指导目录、符合信贷条件的可再生能源开发利用项目，金融机构可以提供有财政贴息的优惠贷款。

第二十六条　国家对列入可再生能源产业发展指导目录的项目给予税收优惠。具体办法由国务院规定。

第二十七条　电力企业应当真实、完整地记载和保存可再生能源发电的有关资料，并接受电力监管机构的检查和监督。

电力监管机构进行检查时，应当依照规定的程序进行，并为被检查单位保守商业秘密和其他秘密。

第七章　法律责任

第二十八条　国务院能源主管部门和县级以上地方人民政府管理能源工作的部门和其他有关部门在可再生能源开发利用监督管理工作中，违反本法规定，有下列行为之一的，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正，对负有责, , 任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)不依法作出行政许可决定的；

（二）发现违法行为不予查处的；

(三)有不依法, 履行监督管理职责的其他行为的。

第二十九条　违反本法第十四条规定，电网企业未按照规定完成收购可再生能源电量，造成可再生能源发电企业经济损失的，应当承担赔偿责任，并由国家电力监管机构责令限期改正；拒不改正的，处以可再生能源发电企业经济损失额一倍以下的罚款。

第三十条　违反本法第十六条第二款规定，经营燃气管网、热力管网, 的企业不准许符合入网技术标准的燃气、热力入网，造成燃气、热力生产企业经济损失的，应当承担赔偿责任，并由省级人民政府管理能源工作的部门责令限期改正；拒不改正的，处以燃气、热力生产企业经济损失额一倍以下的罚款。

第三十一条　违反本法第十六条第三款规定，石油销售企业未按照规定将符合国家标准的生物液体燃料纳入其燃料销售体系，造成生物液体燃料生产企业经济损失的，应当承担赔偿责任，并由国务院能源主管部门或者省级人民政府管理能源工作的部门责令限期改正；拒不改正的，处以生物液体燃料生产企业经济损失额一倍以下的罚款。

第八章　附　　则

第三十二条　本法中下列用语的含义：

(一)生物质能，是指利用自然界的植物、粪便以及城乡有机废物转化成的能源。

(二)可再生能源独立电力系统，是指不与电网连接的单独运行的可再生能源电力系统。

(三)能源作物，是指经专门种植，用以提供能源原料的草本和木本植物。

(四)生物液体燃料，是指利用生物质资源生产的甲醇、乙醇和生物柴油等液体燃料。

第三十三条　本法自2006年1月1日起施行。


中华人民共和国主席令

第二十三号

《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国可再生能源法〉的决定》已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议于２００９年１２月２６日通过，现予公布，自２０１０年４月１日起施行。

　中华人民共和国主席　胡锦涛

　２００９年１２月２６日